Fremtidens fredspolitikk

Sammendrag

Dagens kriger og konflikter er ofte sammenvevde og får stadig større betydning for oss, våre nærområder og våre allierte. Konflikter ute i verden kan påvirke Norge på flere nivåer. De kan føre til alt fra sikkerhetstrusler og globale økonomiske konsekvenser til økte flyktningstrømmer og radikalisering på hjemmebane. I lys av dette blir norsk fredspolitikk, forankret i en lang tradisjon for fredsarbeid og konfliktløsning, stadig mer relevant. Behovet for diplomatisk arbeid har sjelden vært større. Ikke minst er det viktig å være oppmerksom på sammenhengen mellom konfliktløsning ute og konfliktløsning hjemme.

Dette notatet belyser hvordan endringer i det globale konfliktbildet og Europas sikkerhetssituasjon utfordrer Norges tradisjonelle tilnærming til konfliktløsning og fredsdiplomati. Det tar for seg utfordringene ved at utenrikspolitikken blir mer sikkerhetsorientert og understreker behovet for at Norge videreutvikler og prioriterer konfliktløsning og et bredt konfliktdiplomati i takt med endrede konfliktmønstre. Følgende fire problemstillinger er sentrale:

1. Hva har vært det dominerende konfliktbildet i verden etter den kalde krigen, og hvordan har dette konfliktbildet endret seg?
2. Hva kjennetegner den norske tilnærmingen til konfliktløsning, og hvilke særtrekk og verdier har vært mest sentrale i denne tradisjonen?
3. Hvordan kan Norge opprettholde og videreutvikle sin tradisjon innenfor konfliktløsning og fredsarbeid i en tid preget av nye konflikter, opprustning og mistillit mellom stormakter?
4. Hvordan kan vi kombinere arbeidet for konfliktløsning og fred ute med arbeidet for fred og samhold her hjemme?

Etter å ha drøftet disse problemstillingene, kommer vi med noen konkrete anbefalinger for å revitalisere og tilpasse Norges fredspolitikk for fremtiden. I tillegg til å anbefale politiske satsinger på utenriksfeltet, er målet med notatet å fremme en bredere diskusjon i Norge som går utover de rene militære, sikkerhetspolitiske perspektivene.

Innledning

Norge har lang tradisjon for at freds- og forsoningsarbeid har en sentral plass i utenrikspolitikken. Etablering av nettverk i konfliktområder og opparbeiding av lokal kunnskap har vært avgjørende for Norges rolle i ulike fredsprosesser de siste tiårene. Norges tradisjonelle posisjon som en liten, men betydelig humanitær aktør uten stormaktambisjoner eller kolonihistorie, har skapt rom for selvstendige initiativer. Humanitære organisasjoner med lokale kontakter har historisk sett vært viktige pådrivere for konfliktløsning.

Vi lever i en tid med økende geopolitisk spenning. Det setter Norges tradisjonelle rolle innenfor freds- og forsoningsarbeid på prøve. Norsk politikk er blitt mer sikkerhetsfokusert, noe som kan utfordre den norske tradisjonen for fredsdiplomati. Med sikkerhetsfokusering sikter vi til en tankegang og praksis der dette arbeidet får mindre oppmerksomhet, som følge av en stadig sterkere prioritering av militære og forsvarspolitiske interesser. Dette skiftet endrer vurderingen og prioriteringen av diplomatiske initiativ – fra å være viktige verktøy for langsiktig stabilitet og internasjonal orden til å bli sett på som mindre relevant i en tid med økende geopolitisk spenning.1

Etter Russlands folkerettsstridige invasjon av Ukraina i februar 2022, har mange land i Europa rustet opp sitt forsvar. I juni 2024 ble alle partiene på Stortinget enige om en ny langtidsplan for Forsvaret for perioden 2025–2036. Dette markerer bred politisk enighet om å styrke Norges forsvarsevne og beredskap.2 Regjeringens betydelige styrking av forsvarsbudsjettet er et nødvendig svar på det nye konfliktbildet i Europa og verden. Den norske sikkerhetssektoren – inkludert etterretning, politi, eksportkontroll og andre nasjonale sikkerhetstiltak – styrkes også betraktelig. Det er også nødvendig.

Utfordringen er imidlertid å sikre at denne satsingen ikke går på bekostning av andre former for investering i sikkerhet og langvarige norske og globale interesser. Utenriksdepartementet, diplomatiet og norske sivilsamfunnsorganisasjoner innrettet mot konfliktløsning og humanitær bistand bør ikke på samme tid få svakere ressurstilgang og lavere offentlig politisk oppmerksomhet. Det er derfor bekymringsfullt at regjeringen i sitt forslag til statsbudsjett for 2025 kutter støtten til flere ulike former for fredsarbeid.

Vi mener Norges diplomati i konfliktsituasjoner utfordres på tre hovedområder:

• For det første: det diplomatiske handlingsrommet begrenses. Diplomatiet er under press og fremstilles i økende grad som verdipolitikk og en myk del av utenrikspolitikken.
• For det andre: sikkerhetsfokuseringen av politikken prioriterer forsvar og sikkerhet over konfliktløsning, noe som kan svekke diplomatiets rolle i å dempe spenninger.
• For det tredje: internasjonale konflikter øker polariseringen i Norge og kan svekke tilliten mellom samfunnsgrupper, og vår tradisjon med høy grad av konsensus i utenrikspolitikken.

Norge står dermed overfor et paradoks: Et økt internasjonalt konfliktnivå øker behovet for diplomati. Likevel svekkes den politiske viljen til å prioritere den konfliktdempende siden av utenrikspolitikken. Det kan undergrave samfunnets langsiktige sikkerhetsinteresser.

Dette understreker behovet for å tenke nytt og for å løfte fredspolitikken høyere på agendaen.

Høsten 2024 tok derfor Tankesmien Agenda initiativ til å samle en gruppe akademikere, representanter fra sivilsamfunnet og andre sentrale aktører til en møteserie om fred og sikkerhet for å drøfte spørsmål om diplomati, konfliktløsning og bredt fredsarbeid i en endret verdensorden. Analysene og forslagene i dette notatet er også drøftet i disse møtene, som er avholdt hos Tankesmien Agenda. Vi vil rette en spesiell takk til forsker ved NUPI, Julie Wilhemsen og gjesteforsker ved Stanford og professor i internasjonale forhold ved NMBU, Stig Jarle Hansen, for å ha lest notatet og kommet med flere innspill.

Vi vil understreke at det ikke er en motsetning mellom vektlegging av sikkerhet og freds- og forsoningspolitikk. Det er egentlig tvert om. Motsetningen er basert på en konstruert og misforstått spenning mellom ulike politiske virkemidler for å ivareta sikkerhet og orden i internasjonal politikk. Problemet oppstår når fredsdiplomati eller det vi mener er en mer presis betegnelse for dette arbeidet, konfliktdiplomati,3 feilaktig avfeies som idealisme eller verdipolitikk. Vi mener konfliktdiplomati er mer presist begrep enn fredsdiplomati fordi målet med arbeidet ikke er begrenset til å etablere en endelig fred, men å redusere vold, unngå eskalering, fremme forsoning og tilrettelegge for forhandlinger og kontakt mellom væpnede parter. I dette notatet belyser vi hvordan konfliktløsning og konfliktdiplomati faktisk har blitt en stadig mer «hard» del av Norges utenrikspolitikk, med stor betydning for både vår internasjonale rolle, vårt eget sikkerhetsbehov og realpolitiske interesser.

Oppbygningen av notatet

Etter denne innledningen gir notatet i kapittel 2 og 3 en kortfattet beskrivelse av konfliktbildet etter den kalde krigen, med fokus på hvordan det internasjonale landskapet har endret seg gjennom økte spenninger og mer komplekse konfliktmønstre, samt hva disse endringene betyr for Norges handlingsrom og utenrikspolitiske rolle. Her stilles spørsmålet om vi er på vei mot en ny kald krig.

I kapittel 4 følger en gjennomgang av den tradisjonelle norske tilnærmingen til konfliktløsning, med vekt på særtrekkene som har preget denne tradisjonen over tid. Deretter, i kapittel 5, tas det utgangspunkt i kritikken mot norsk fredspolitikk, og det drøftes hva norsk freds- og forsoningspolitikk er og ikke er.

Kapittel 6 problematiserer den pågående sikkerhetsorienteringen av norsk utenrikspolitikk, som innebærer en snever forståelse av sikkerhetspolitikk. Samtidig belyser kapittelet hvordan tradisjonelt norsk fredsdiplomati har fått ny relevans i dagens globale situasjon.

Videre utforskes i kapittel 7 hvordan Norges arbeid for fred i utlandet har en direkte sammenheng med arbeidet for sosial stabilitet og samhold på hjemmebane, noe som understreker viktigheten av en helhetlig tilnærming til fredspolitikken.

Avslutningsvis, i kapittel 8, trekkes noen konklusjoner, og det gis anbefalinger for å styrke Norges utenrikspolitikk for fremtiden.

Konfliktlinjer etter den kalde krigen

I denne delen av notatet gir vi en beskrivelse av konfliktbildet etter den kalde krigen, med fokus på hvordan det internasjonale landskapet har endret seg gjennom økte spenninger og mer komplekse konfliktmønstre.

Lavt konfliktnivå mellom stater på 90-tallet

Etter tiår med frykt for atomkrig mellom stormakter kunne europeere etter Berlinmurens fall i 1989 endelig senke skuldrene. Spredningen av demokrati i Øst-Europa og utover i verden ble sett som en naturlig utvikling etter Sovjetunionens fall. Den amerikanske statsviteren Francis Fukuyama fanget denne optimismen i sitt berømte essay og senere bok The End of History and the Last Man, hvor han hevdet at den liberale orden endelig hadde triumfert.4

Fukuyamas verk i 1992 ble et symbol på den optimismen som preget 1990-tallet, ofte omtalt som «optimismens tiår». Og det er ikke uten grunn. Årene etter den kalde krigen var en uvanlig stabil fase i internasjonal politikk, med det laveste mellomstatlige konfliktnivået siden før første verdenskrig. Antall væpnede konflikter mellom stater var relativt få.5 USAs makt og dominerende rolle var betydelig, med politisk vilje i Washington DC til å støtte opp under brede globale løsninger og et åpent internasjonalt økonomisk system som har inkludert brorparten av verdens stater.6 Internasjonale organisasjoner, ikke minst stormaktene i FNs sikkerhetsråd, fattet flere samstemte beslutninger de første årene etter den kalde krigen enn noen gang siden 1945.

Det betyr ikke at verden var uten alvorlige konflikter i denne perioden, ei heller i Europa. Gjennom 1990-tallet var krigene på Balkan, folkemordet i Rwanda, krigen i Tsjetsjenia og borgerkrigen i Kongo preget av ekstrem brutalitet, der etnisk rensing, massevoldtekter, massakrer av sivile og folkemord var blant de mest brutale kjennetegnene. Til tross for disse grusomhetene avtok antallet tradisjonelle mellomstatlige kriger, noe som medførte at de globale dødstallene blant soldater og sivile som følge av krig og konflikt var de laveste målt i nyere tid9 etter 1989.10

Samtidig opplevde verden betydelig økonomisk vekst, noe som bidro til at flere mennesker ble løftet ut av fattigdom enn i noen annen målbar periode i historien. Ifølge Verdensbanken ble over 270 millioner mennesker løftet ut av ekstrem fattigdom i løpet av 1990-tallet.11

Krigen mot terror etter 11. september 2001

Overgangen fra 1990-tallets optimisme til en mer turbulent tid kom brått med al-Qaidas angrep på USA 11. september 2001. Den markerte starten på den såkalte krigen mot terror.12 Angrepene resulterte i invasjonen av Afghanistan samme år og Irak vinteren 2003, med dyp splittelse og alvorlig uorden i det internasjonale samfunnet.

Krigen mot terror førte til nye konflikter i flere land, og konflikten ble også tydelig i Europa gjennom en rekke blodige terrorangrep. Mange av disse konfliktene var asymmetriske, det vil si at de ofte sto mellom stormakter eller stater med store militære styrker på den ene siden, og mindre opprørsgrupper eller terrorgrupper uten samme ressurser eller tradisjonelle militære strukturer på den andre siden. Samtidig var konfliktene ofte sekteriske, noe som betyr at de baserte seg på dype religiøse eller etniske skiller, som i mange tilfeller forsterket fiendtlighetene og bidro til å vekke til live gamle motsetninger rundt om i verden. Krigene i Irak og Afghanistan er eksempler på dette.

Samlet sett er bildet av de to tiårene etter den kalde krigens slutt likevel ganske tydelig. Fra en verden som i 75 år etter utbruddet av første verdenskrig var preget av langvarige eksistensielle og svært dødelige konflikter, stormaktrivalisering og atomkappløp mellom USA og Sovjetunionen frem til 1989, var de første tiårene etterpå en betydelig fredeligere fase med et historisk sett lavt mellomstatlig konfliktnivå.

Internasjonaliserte borgerkriger etter den arabiske våren

Fra rundt 2011-2012 har imidlertid konfliktbildet endret seg betydelig, både i omfang og intensitet, sammenlignet med de første tiårene etter den kalde krigen. Etter rundt 20 år preget av lavere konfliktnivåer mellom stater, ser vi nå en markant økning i antall drepte i flere regioner. Spesielt i Midtøsten har konfliktene blitt dype og vedvarende, noe som i stor grad kan tilskrives ettervirkningene av «den arabiske våren» i 2011. Protestene, som i utgangspunktet handlet om reformer og demokratiske rettigheter, utviklet seg flere steder til omfattende borgerkriger. Eller nærmere bestemt «internasjonaliserte borgerkriger»,13 det vil si borgerkriger der eksterne stater eller aktører involverer seg for å støtte en av partene militært, økonomisk eller politisk.

Borgerkrigen i Syria er et fremtredende eksempel, der Iran og Russland har støttet Assad-regimet, mens vestlige land, Tyrkia og flere av gulfstatene har støttet ulike opprørsgrupper. Konflikten i Libya ble også internasjonalisert gjennom NATOs intervensjon og Gaddafis fall; her har Tyrkia og Qatar støttet regjeringen i Tripoli, mens Egypt og De forente arabiske emirater har støttet opprørslederen Khalifa Haftar. I Jemen støtter Saudi-Arabia, UAE, USA og Storbritannia den jemenittiske regjeringen, mens Houthi-bevegelsen har mottatt støtte fra Iran.14

Disse internasjonaliserte borgerkrigene har skapt komplekse konfliktbilder, der lokale interesser blandes med regionale og globale maktspill. Dette har ført til at konfliktene varer lengre, og gjør politiske løsningene mer utfordrende og komplekse.

Borgerkrigene i Syria, Libya, Jemen, Etiopia og Sudan samt fremveksten av den Islamske Statens (IS) kontroll over store områder nordvest i Midtøsten, har ført til at hundretusener av mennesker har mistet livet. I tillegg til store tap av menneskeliv, har disse krigene også resultert i ødeleggelse av statlige institusjoner, infrastruktur og sosiale strukturer. Dette har ført til langvarige humanitære katastrofer, der millioner av mennesker er blitt tvunget på flukt og et stort antall mennesker som lever under ekstreme forhold uten tilgang til grunnleggende tjenester.15

Den nye ufreden

Fra et allerede dårlig utgangspunkt, har utviklingen fra begynnelsen av 2020-tallet tatt en kraftig negativ vending.16 Først kom storkrigen i Etiopia, fulgt av flere konflikter i Sahel-regionen. I februar 2022 innledet Russland sin fullskala invasjon av Ukraina, og i 2023 eskalerte Israels krigføring i Gaza og Libanon etter Hamas’ terrorangrep 7. oktober. Samtidig har borgerkrigen i Sudan tiltatt i intensitet siden våren 2023, med brutal fordrivelse av flyktninger og høye dødstall, på tross av begrenset internasjonal oppmerksomhet. Gamle kriger i Somalia, Kongo og Mali pågår fortsatt, og bidrar til destabilisering i disse regionene.

Ifølge FNs egne tall ble tre ganger så mange barn og dobbelt så mange kvinner drept i 2023 sammenliknet med årene forut.17 Samtidig har klimaet mellom stormaktene og muligheten for konstruktivt samarbeid internt i FNs sikkerhetsråd, og andre internasjonale mellomstatlige organisasjoner, blitt kjøligere. I 2023 suspenderte Russland nedrustningsavtalen med USA, Start II.18 Samtidig forgår det en bevæpning av det digitale rommet og global infrastruktur, med cyberangrep og undergravningskampanjer.

Vi kaller dette for «den nye ufreden» ettersom disse globale spenningene kom etter en tid med relativ fred og stabilitet på mellomstatlig nivå. Etter 1989 førte åpningen av verdensøkonomien til at stater og nasjonale interesser ble mer integrerte. Nå ser vi en motsatt utvikling, med økt nasjonalisme, økonomisk proteksjonisme og nye handelsbarrierer. Opprustingen av konvensjonelle våpen er også tilbake i Europa og store deler av verden, med konkurranse om militærteknologi, med utvidelse til himmelrommet over oss og autonome våpensystemer som sannsynlige nye konfliktarenaer.

I over 40 år etter andre verdenskrigs slutt i 1945, frem til den kalde krigens slutt i 1989, sto verden overfor et atomkappløp mellom Sovjetunionen og USA. I dag ser vi konturene av et nytt og potensielt enda mer komplekst våpenkappløp. Dette involverer ikke bare stormaktene Kina, Russland og USA, men også atommakter som India og Pakistan, samt fremvoksende eller fremtidige atommakter i Midtøsten. Samtidig har terskelen for å true med bruk av taktiske atomvåpen blitt lavere, ikke minst på grunn av Russlands gjentatte trusler i forbindelse med krigen i Ukraina.19

Verden befinner seg med andre ord i en global, historisk overgangstid.Det internasjonale spenningsnivået har økt, og det internasjonale samfunnets evne til å håndtere konflikter diplomatisk og samlet er redusert. Det samme gjelder også viljen til å mobilisere humanitær støtte. Eksempler på denne utviklingen ser vi i FN, hvor samarbeidet i Sikkerhetsrådet har blitt mer krevende på grunn av økt rivalisering mellom stormaktene, spesielt mellom USA, Russland og Kina.

Borgerkrigen i Syria og krigen i Ukraina illustrerer hvordan uenighet blant faste medlemmer i Sikkerhetsrådet kan blokkere resolusjoner og hindre felles diplomatisk handling. I tillegg har polariseringen gjort det vanskeligere å mobilisere samordnet humanitær støtte, med land som trekker seg tilbake fra multilaterale forpliktelser og i større grad prioriterer nasjonale interesser over globale fellesløsninger.

Samtidig har det vokst frem alternative fora som Shanghai Cooperation Organization og BRICS-samarbeidet for land som utfordrer en vestlig dominert verdensorden, og opplever alt fra Sikkerhetsrådet til multilaterale organisasjoner, som Verdensbanken og IMF, som dominert av Vesten.20

Maktforskyvningen og en mer fragmentert verdensorden kan undergrave det internasjonale samfunnets politiske evne og vilje til å jobbe sammen for å løse konflikter. På denne måten øker faren for eskalering og spredning av allerede eksisterende konflikter.

Mange av konfliktene som brøt ut i årene etter 2011 er ennå ikke løst. På tross av at krigene i Jemen, Somalia (som begynte allerede i 1988), Libya, Syria og Mosambik er mindre intense akkurat nå, har partene og det internasjonale samfunnet ikke evnet å avslutte konfliktene på diplomatisk vis. Krigen i Mali, som delvis kan spores tilbake til Libyas kollaps, har spredt seg til Burkina Faso og Niger, noe som ytterligere destabiliserer Sahel-regionen, en sårbar og strategisk viktig region for Europa på grunn av migrasjon. Samtidig har nye nasjonale konflikter kommet til; i Myanmar, Etiopia og Sudan, mens radikalisering sprer seg langs et bredt belte i det nordlige Afrika. Dette skjer samtidig med at den regionale og internasjonale rivaliseringen tiltar.

Verden mot slutten av 2024 står med andre ord overfor et komplekst konfliktbilde, med betydelig økt usikkerhet. Denne nye «ufreden» spiller seg ut og har utviklet seg på særlig tre områder:

• Økende regionale spenninger og konflikter mellom regionale stormakter, som Iran og Israel, Europa og Russland, samt Kina og USA, særlig i forbindelse med Taiwan og sør-Kinahavet.
• Stat-til-stat-konflikter og borgerkriger med økt innblanding fra eksterne stater, som i Sudan, Jemen og Ukraina.
• Økt rivalisering, opprustning og et politisk kjølig klima mellom Kina og USA og innenfor G20 og FN, som svekker den globale orden og evnen til å løse konflikter. Dette vanskeliggjør også internasjonal enighet om kollektive utfordringer som klima, handel og regulering av det digitale og teknologiske rommet.

Er vi på vei mot en ny kald krig?

Det er for tidlig å omtale den nye ufreden som en ny kald krig. Mye vil avhenge av politisk utvikling i USA, Russland og Kina de neste årene. Men risikoen har økt, og faren er til stede, for en betydelig og langfaring nedfrysing av klimaet i internasjonal politikk.

Den økte spenningen og den nye ufreden angår også Norge. Helt konkret dreier dette seg om kritisk forringelse av forholdet mellom NATO og Russland, og den bilaterale relasjonen mellom Oslo og Moskva, der sannsynligheten for snarlig bedring ser ut til å være lav. Den økte spenningen mellom Kina og USA spiller seg også ut i det norske samfunnet. Sårbarhet knyttet til teknologi og kritisk infrastruktur og naturressurser har økt. Russiske og kinesiske etterretningsoperasjoner i Norge er en del av dette bildet.22

Samtidig påvirker konfliktene i Midtøsten og den økte spenningen mellom stormaktene også det norske samfunnsklimaet. Konflikten i Midtøsten har for eksempel ført til økt polarisering mellom ulike grupper i Norge, med dypere skillelinjer basert på holdninger til utenrikspolitiske spørsmål og lojalitet til ulike parter i konflikten. Dette skaper utfordringer for samhold og integrasjon, noe vi beskriver nærmere senere i notatet.

Vi lever i et utpreget globalt samfunn, og Norge har en liten, åpen økonomi. Gjennom globaliseringen har identitet, kultur, økonomi og teknologi vevd samfunn sammen. Vi befinner oss nå i en bølge av økt spenning, konfliktspredning, opprustning og nasjonal tilbaketrekning. Denne utviklingen utfordrer den globale og integrerte samfunnsmodellen og øker vår sårbarhet.

Norge har med andre ord betydelig egeninteresse av å unngå økt internasjonal spenning og videre nedkjøling. Det avgjørende politiske spørsmålet for enhver regjering er derfor hvordan Norge gjennom utenrikspolitikken best mulig kan motvirke denne utviklingen.

Den norske tilnærmingen til fredsarbeid

I denne delen av notatet vil vi redegjøre for den norske tilnærmingen til konfliktløsning og freds- eller det vi mener bør ha den mer presise betegnelsen konfliktdiplomati, med vekt på særtrekkene som har preget denne tradisjonen over tid. Vi vil også belyse hvordan disse særtrekkene har bidratt til å forme Norges rolle som tilrettelegger og brobygger i internasjonale konflikter.

Lange tradisjoner for fredsarbeid

Siden begynnelsen av 1990-tallet har ulike norske regjeringer ført en aktiv politikk for å dempe konflikter, redusere vold og tilrettelegge for dialog mellom parter i både internasjonale og nasjonale væpnede konflikter. Tradisjonen stikker dypt i norsk historie, og vi finner opphavet allerede ved begynnelsen av norsk utenrikspolitikk for snart 120 år siden, i 1905.

Ideen om Norge som en særlig fredelig nasjon ble en viktig del av nasjonsbyggingen allerede ved selvstendigheten fra Sverige i 1905. Fridtjof Nansens oppdagelsesreiser og humanitære arbeid, sammen med Alfred Nobels valg om å gi Norge ansvaret for fredsprisen, forsterket bildet av Norge som en såkalt «fredsnasjon».23 Fra slutten av 1800-tallet og frem til 1920 deltok norske politikere aktivt i europeiske konferanser om fred og nedrustning, selv om dette engasjementet sjelden preget den bredere utenrikspolitiske debatten hjemme i Norge.

Den gangen var datidens norske utenrikspolitikere i hovedsak opptatt av å medvirke til konfliktreduksjon for å redusere nasjonal sårbarhet, og ivareta norske egeninteresser.

Som geografisk område lå Norge inneklemt mellom historiske og tidligere kontinentale stormakter som Sverige, Danmark, Russland, Tyskland og Storbritannia, med en lang og utsatt kyst. Frykten var at Norge ville trekkes inn i stormaktrivalisering, og målet var å holde Norge utenfor, og nøytralt.24

Norske diplomaters involvering i utvikling av folkerett, voldgiftsdomstolen i Haag, økt internasjonalt samarbeid og mellomstatlige fredskonferanser var elementer i denne tidlige norske utenrikspolitikken. Konfliktløsning og avspenning ble i stor grad betraktet som kjernen av norsk sikkerhetspolitikk. På samme tid var den offisielle utenrikspolitikken forankret i den norske nasjonale selvforståelsen, i sivilsamfunn og ulike organiserte fredsbevegelser. Det fantes også viktige folkelige og sosialistiske strømninger i disse bevegelsene. Allerede i 1899 var Stortinget med på å danne «Den interparlamentariske unionen», som hadde i oppgave å drøfte årsaker til krig og konflikt, og var opptatt av å fremme ulike metoder for konfliktløsning.25

Mye av fredsbevegelsen var organisert omkring ikke-statlige foreninger, det vi i dag kaller for sivilsamfunnsorganisasjoner eller NGO-er. I løpet av 1930-tallet, mellom de to verdenskrigene, gikk også deler av arbeiderbevegelsen aktivt inn i fredsbevegelsen, ofte med et anti-militaristisk fortegn. For arbeiderbevegelsen var militarismen ofte forbundet med kapitalismens og statens maktbruk, der soldater og ressurser ble brukt til å sikre økonomiske interesser, ofte på bekostning av arbeiderklassens levekår og sikkerhet.26

Etter slutten på den kalde krigen fikk Norge et utvidet utenrikspolitisk handlingsrom. Innsatsen for konfliktløsning som ble aktivert innenfor norsk utenrikspolitikk fra 1990-tallet har videreført denne historiske tradisjonen, særlig på tre måter:

For det første ble norsk innsats for fred og forsoning forstått både som et uttrykk for norsk egeninteresse og som en del av den humanitære og idealistiske tradisjonen i norsk utenrikspolitikk.

For det andre ble Norges engasjement i konfliktløsning forstått som et politisk felt der Norge har komparative fortrinn sammenlignet med andre. Dette er i hovedsak fordi Norge har stått utenfor mange konflikter og derfor har kunnet opptre som en relativt nøytral tredjepart.

For det tredje har samspillet mellom sivilsamfunnet, frivillige NGO-er og offisielt diplomati vært en avgjørende drivkraft og forutsetning for Norges internasjonale rolle og engasjement. Denne politikken kommer tydeligst til uttrykk i Jan Egelands bok Impotent Superpowers – Potent Small States.27

Egelands tese var at småstater, på grunn av sin politiske fleksibilitet, nøytralitet og mangel på hegemoniske ambisjoner, kan fungere som effektive meglere og brobyggere i konflikter der stormakter ofte er bundet av sine egne interesser og maktpolitiske hensyn. Boken hans bidro til å legge grunnlaget for det som fra tidlig på 1990-tallet har blitt kjent som «norsk freds- og forsoningspolitikk», eller «den norske modellen for fredsdiplomati».

I løpet av de siste 30 årene har Norge formelt eller uformelt bistått, tilrettelagt for og eller meklet i konfliktløsning i et tyvetalls konflikter. De mest omtalte av disse er konflikten på Jaffnahalvøya i Sri Lanka, forhandlingene mellom Israel og PLO i forkant av Oslo-avtalen i 1993, fredsavtalen i Colombia mellom FARC og regjeringen i 2016 og ulike prosesser i Guatemala, Filippinene, Sudan, Nepal, Myanmar, Colombia (ELN), Somalia, Venezuela og på Balkan.28 I tillegg har Norge enten tilrettelagt eller spilt aktiv rolle i en rekke opprinnelig hemmelige prosesser, deriblant knyttet til Taliban og krigen i Afghanistan, krigen i Jemen, Libya etter den arabiske våren, og sannsynligvis flere andre.

Norge har dessuten engasjert en lang rekke norske og internasjonale institutter og forskningsinstitusjoner for å gjennomføre uformelle møter og drøftinger i svært mange ulike konfliktområder rundt omkring i verden.29

Involvering fra sivilsamfunn og NGO-er som grunnleggende pilarer

Historisk sett har et av de mest iøynefallende særtrekkene ved en lang rekke av disse prosessene og engasjementene, vært det nære samarbeidet mellom det norske sivilsamfunnet og det norske utenriksdepartementet. På mange måter var dette samarbeidet mellom sivilsamfunnet og staten selve starten av den norske fred- og forsoningspolitikken, og også opphavet til noen av de meste kjente formelle fredsprosessene.

For eksempel var Norges rolle i forhandlingen mellom UNRG-geriljaen i Guatemala, som endte i en fredsavtale i 1996, nært koblet Kirkens Nødhjelp.30 Videre var Norges første involvering i Colombia i en tidlig fase blant annet koblet til Norsk Folkehjelps engasjement i landet. Norges rolle i Sri Lanka, Sudan og Filippinene hadde på samme vis en vesentlig kobling til norske miljøer utenfor den formelle utenrikspolitikken.31

Det er en viktig grunn til dette, nemlig at konfliktløsning i stor grad har dreid seg om tillitsbygging og direkte kontakt med ulike væpnede parter.32 Ettersom mange konflikter i verden etter 1990 har vært borgerkriger, har nettverkene og kompetansen til bistandsorganisasjoner og NGO- er ofte vært avgjørende for å bygge kontakt og tillit.33 Humanitære organisasjoners rolle i fredsarbeid er spesielt relevant i borgerkriger, mer enn i mellomstatlige konflikter.

Profesjonalisering av fredsdiplomati

Fra begynnelsen av 2000-tallet ble norsk freds- og forsoningspolitikk betydelig mer profesjonalisert.36 Utenriksdepartementet etablerte i 2005 en egen seksjon for fred- og forsoning. Seksjonen har hatt som hovedoppgave å forvalte norske prosesser, og initiere nye, enten selv eller ved hjelp av eksterne miljøer. Arbeidet omfatter både offisielt stat-til-stat diplomati og mer uformelle prosesser og kontakter langs en norsk historisk linje med røtter bakover til Norges tidlige engasjement i Guatemala og Midtøsten fra tidlig på 1990-tallet.37

Et annet eksempel på profesjonalisering er opprettelsen av Det norske senteret for konfliktløsning (Noref) i 2008, som en uavhengig stiftelse på initiativ fra den norske regjeringen, finansiert av Utenriksdepartementet. Noref arbeider diskret med å redusere og løse konflikter gjennom uformelt diplomati og støtte til norske og internasjonale meklingstiltak.38 Denne tilnærmingen gir Norge økt fleksibilitet, blant annet ved å etablere avstand til direkte involvering i fredsdiplomatiet på myndighetsnivå.

Særtrekk ved norsk fredsdiplomati

Oppsummert kan de nødvendige forutsetningene og særtrekket ved den norske tilnærmingen slik denne har utviklet seg etter den kalde krigen sies å være følgende:

Tilrettelegging: Vektlegging av Norges rolle og mulighet som «tilrettelegger» og leverandør av «kontaktdiplomati» snarere enn rollen som dominerende mekler.

Samarbeid mellom stat og sivilsamfunn: Vektlegging av samspill mellom formelt norsk diplomati og det norske sivilsamfunnet, og evnen til å mobilisere bredden av sivilsamfunnet og frivillige organisasjoner.

Ikke terrorlisting: Fravær av begrensinger knyttet til terrorlisting, samt erkjennelsen av partipolitisk konsensus som forutsetning for langsiktighet.

Fortrolighet: En utbredt bruk av fortrolighet og hemmelighold som nødvendig forutsetning for igangsetting eller ivaretakelse av sikkerhetspolitisk sensitive prosesser.

Kobling til allierte og sikkerhetspolitikk: Nær kobling til norske allierte og evnen til å konvertere moralsk fundert politikk til realpolitikk, utenrikspolitisk kapital og ivaretakelse av sikkerhetsinteresser og relasjon til allierte.

Politisk konsensus som viktig forutsetning

En viktig politisk forutsetning for Norges rolle er at det er, og har vært, partipolitisk konsensus om viktigheten av norsk fred- og forsoningspolitikk på tvers av skiftende norske regjeringer. Både regjeringer ledet av Arbeiderpartiet, og regjeringer ledet av Høyre eller KrF, har fulgt den samme linjen.39 Dette har etablert grunnlag for langsiktighet, og for langvarig bygging av tillit.

Samlet har dette plassert norsk diplomati i en særegen rolle, som finner støtte både på høyre- og venstreside i amerikansk utenrikspolitikk og blant Norges allierte i Europa.

Konferansediplomati

Deler av Norges fredspolitikk kan også betegnes som konferansediplomati.40 Norge har vært vertskap for flere viktige internasjonale konferanser som for eksempel konferansen som ledet til klasevåpenforbudet i 2008. Dette viser hvordan konferansediplomati kan fungere som en metode for å skape arenaer for diplomatisk forhandling og samarbeid om globale spørsmål, for eksempel til å samle land rundt humanitære spørsmål med stor betydning. Ved å samle fagfolk, NGO-er og byråkrater i tidlige faser, før lederne involveres, kan land bygge konsensus rundt viktige humanitære saker, slik vi så i arbeidet med klasevåpenforbudet.

Slike konferanser kan også bidra til å bygge relasjoner, fremme samarbeid og skape felles mål rundt aktuelle saker, inkludert konfliktløsning. For mindre stater som Norge, er konferansediplomati også en kilde til utenrikspolitisk kapital, og til å fremme landets rolle som en brobygger og fredsnasjon.

Sveits er et annet eksempel på en liten stat som har benyttet konferansediplomati som en sentral del av sin utenrikspolitikk. Sveits har gjennom tiår vært vertskap for Genève-forhandlingene, som har fungert som en nøytral plattform for en rekke diplomatiske samtaler, inkludert forhandlingene om Syria-krigen og atomavtalen med Iran.41 Denne rollen som møtested har ikke bare bidratt til fredsarbeid, men har også styrket Sveits innflytelse, omdømme og troverdighet i utenrikspolitikken.

Qatar er et annet eksempel på et land som satset mye på konferansediplomati, med en tydelig tilnærming som et nøytralt forum for forhandlinger. Qatar var vert for forhandlingene som ledet til Doha-avtalen om Darfur i 2011, og spilte en avgjørende rolle i samtalene mellom Taliban og USA, som førte til avtalen om amerikansk tilbaketrekking fra Afghanistan i 2020.42 På denne måten har Qatar styrket sin internasjonale posisjon og fremmet egeninteresser, som tilrettelegger og mekler i komplekse konflikter.

Disse eksemplene fra Norge, Sveits og Qatar viser hvordan små stater kan bidra til fredsprosesser og utøve stor innflytelse på verdenspolitikken gjennom konferansediplomati samtidig som de styrker sine egne nasjonale interesser og posisjon internasjonalt.

Hva norsk fredspolitikk er og ikke er

Det finnes særlig to hovedinnvendinger som ofte rettes mot norsk fredspolitikk. For det første kritiseres politikken for å gi få konkrete resultater, med en forventning om at Norges innsats bør kunne måles i antall fredsavtaler eller tydelige gjennombrudd i konflikter. Den andre typen kritikk handler om Norges kontakt med kontroversielle aktører, som Hamas, Taliban og regimer som Maduros Venezuela eller Gaddafis Libya. Her går kritikken enten ut på at Norge bidrar til å legitimere disse aktørene, eller at kontakt med disse kan skade Norges relasjoner til våre vestlige allierte. Debatten på NRK, «Fredsarbeid til besvær» 23. april 2024, reflekterte mye av denne kritikken. FrP-leder Sylvi Listhaug kritiserte for eksempel regjeringen for å prioritere bort viktige nasjonale oppgaver for å bli «populære internasjonalt».43

I denne delen av notatet vil vi se nærmere på disse kritikkpunktene og belyse hvordan de ofte bygger på noen vanlige misoppfatninger og forenklinger om både konfliktløsning, Norges rolle og forholdet mellom konfliktløsning og norsk sikkerhetspolitikk og egeninteresser.

Norges rolle er langt mer enn mekling

Norge er sjelden en faktisk og aktiv mekler i konflikter. Et av de få unntakene er den lange fredsprosessen i Colombia frem til fredsavtalen mellom Farc og landets president Santos i 2016, der norske diplomater sammen med blant annet cubanske diplomater ledet selve forhandlingene.44

Men det er altså et unntak. Selv under den kjente Oslo-prosessen i Midtøsten på 1990-tallet var Norges rolle og avgjørende innsats ikke mekler i tradisjonell forstand.45 I all hovedsak var Norges innsats konsentrert om å bygge kontakt med partene, og legge forholdene til rette for at partene selv kunne møtes. Rollen var å tilrettelegge langt mer enn å mekle. Forutsetningen for Norges evne til å spille en slik rolle har i hovedsak vært evnen til å bygge tillit og etablere kontakter med en eller flere parter.

Norges rolle som såkalt fredsnasjon kan derfor i stor grad beskrives som en innsats for å skape kontakt mellom partene, hvor Norge opptrer som en uavhengig tredjepart for å åpne opp og teste muligheten for reelle forhandlinger eller finne begrensede løsninger, som våpenhviler.

Norske forhandlere og diplomater spiller med andre ord i mange tilfeller en viktig rolle i fasen der de etablerer kontakt mellom partene, bringer dem sammen og holder krevende samtaler i gang over tid. «Vi er krigenes bartendere», sa en gang tidligere leder for Utenriksdepartementets Seksjon for fred- og forsoning spissformulert – «vi stiller med noen hotellrom og flybilletter, litt kaffe og noen tørre diplomater».46 I tillegg vil en tilrettelegger som Norge ofte trenge sterke partnere som kan tre inn i forhandlingenes siste fase og sikre makt og garantier bak inngåtte kompromisser og avtaler.47 Faktiske forhandlinger og press vil nesten alltid måtte involvere andre stater, og svært ofte USA.

På et vis kan man si at Norges rolle de siste tiårene likner mer på en arkitekts oppgave enn entreprenøren som bygger huset. Norge utforsker hva som er mulig, samler parter til samtalte for å drøfte mulige løsninger, og bidrar til å legge grunnlaget som kan gjøre prosesser mulig.

Fredsdiplomati er mer enn bare inngåtte fredsavtaler

Målet med freds- eller konfliktdiplomati er ikke alltid å finne en ferdig løsning på en konflikt, men å redusere vold, få på plass midlertidig våpenhvile og mekanismer for å dempe en konflikt og redusere tap av menneskeliv. Verdien av dette er ofte undervurdert og oversett i den norske offentlige politiske samtalen. Ta for eksempel Norges diplomati i Myanmar, Jemen, Sudan, Afghanistan, Libya eller Venezuela de siste årene. Hver av disse er eksempler på særtrekk ved den norske tilnærmingen til fredsdiplomati.48

Det dreier seg om evnen til å a) jobbe i det stille, b) jobbe langsiktig, c) bygge tillit gjennom dialog med parter, d) teste ut handlingsrom, og e) åpne opp muligheter og levere informasjon som andre stater og det internasjonale samfunnet kan bygge videre på for konfliktreduksjon eller bredere forhandlinger. Den økonomiske kostnaden ved denne typen diplomati er ofte liten. Men den potensielle verdien målt i antall sparte menneskeliv og unngått humanitær lidelse, kan være svært høy.

Norges fredsengasjement bør derfor ikke vurderes hovedsakelig ut fra antall endelige fredsavtaler. Verdien ligger i stor grad i arbeidet med å redusere konflikt og lidelse, legge forholdene til rette for samtaler – i å gjøre en forskjell der det er mulig, selv når en endelig løsning av konflikten ikke er innen rekkevidde.

Å snakke med «alle» er en viktig forutsetning

Norske kontakter med organisasjoner som Hamas, Taliban, Tamilske Tigre, eller regimer utenfor det internasjonale fellesskapet, som Maduros Venezuela eller Gaddafis Libya, innebærer ikke å legitimere disse aktørene. Diplomati er en metode, ikke et verdivalg. Denne kontakten utfordrer verken norsk sikkerhetspolitikk eller relasjonen til Norges allierte, og den blir sjelden sett som naiv eller problematisk i Washington DC, snarere tvert om. Kontaktene vurderes som regel som politisk verdifulle, og representerer en vesentlig norsk inngangsbillett i Washington, både for den norske statsministeren, for utenriksministeren og for diplomater.

Det at Norge har kunnet, og fortsatt kan, spille rollen som tilrettelegger og leverandør av kontaktdiplomati, har å gjøre med to helt vesentlige politiske beslutninger i Norge. Det ene er at Norge og norske diplomater har hatt mulighet til å holde kontakt med væpnede grupperinger og stater som andre land, og svært ofte USA, har sanksjonert eller har forbud mot å kontakte. Norge har ikke bundet norsk diplomati til EUs terrorliste eller til amerikanske diplomaters forbud mot å ha diplomatisk kontakt.49

Dette betyr at Norge kan bedrive diplomati overfor avgjørende aktører som Hamas, Houthi-bevegelsen, Taliban eller andre grupper som er terrorlistet av USA og EU på en langt mer effektiv og systematisk måte enn mange andre land. Denne rollen verdsettes av aktører som USA, da den åpner for viktige bakkanaler som kan benyttes i komplekse konflikter.

Det andre er den partipolitiske konsensusen på tvers av ulike norske regjeringer som har sikret kontinuitet i fredsarbeidet på tvers av regjeringssammensetning.

Konfliktløsning er sikkerhetspolitikk og norsk relevans

Norges investering i konfliktløsning og diplomatiske kontakter med aktører som andre stater ofte unngår, er ikke bare en gren av den «myke» og idealistiske siden ved norsk utenrikspolitikk. Tvert imot er denne politikken en bevisst strategi som også ivaretar norske nasjonale interesser. Gjennom et langsiktig engasjement har Norge utviklet politisk kapital som er viktig i relasjonen til våre viktigste allierte, særlig USA.

Siden Oslo-prosessen i 1993 har Norges rolle som fredsaktør bidratt til å bygge en betydelig internasjonal posisjon, der diplomatiske forbindelser med ulike parter i konflikter øker Norges relevans i internasjonale sikkerhetsspørsmål.

Kontakten med ulike aktører i konfliktområder gir med andre ord Norge en spesiell relevans og troverdighet, ikke bare som en humanitær aktør, men som en strategisk viktig samarbeidspartner for stater med bredere sikkerhetsmål.

Norges særegne inngang, kontakter og handlingsrom i konfliktene i Irak, Libya, Afghanistan, Colombia, Midtøsten, Myanmar eller Venezuela, sammenfaller i stor grad med amerikanske og vestlige interesser, og må i stor grad forstås som en investering i Norges internasjonale posisjon, og i tilliten til Norge. Norsk kontakt med grupperinger og aktører få andre stater har kontakt med, er sjelden diplomatisk kontroversielt. Det dreier seg snarere om en slags internasjonal politisk arbeidsfordeling der Norge tilbyr en ressurs og en rolle andre stater er forhindret fra å utvikle. Det er med andre ord avgjørende å forstå norsk konfliktløsning både som politisk kapitalbygging, og dermed også som interessepolitikk. Fred- og forsoningspolitikken er med andre ord humanitære, idealpolitiske virkemidler og målsettinger konvertert til realpolitikk og norsk relevans.51

Sikkerhetisering utfordrer fredsperspektivet

I denne delen av notatet ser vi hvordan økt sikkerhetsfokusering preger norsk uten rikspolitikk og utfordrer fredsperspektivet. Vi omtaler dette videre som sikkerhetisering av norsk utenrikspolitikk. Sikkerhetisering er ikke et nøytralt begrep, men har i likhet med mange andre akademiske begreper sin teoretiske historie. Det har sitt opphav i Københavnerskolen og ble utviklet på 1990-tallet etter den kalde krigen. Det oppstod som en del av en bredere forståelse av sikkerhet, hvor man beveget seg bort fra et rent militært fokus til å inkludere andre typer trusler og sikkerhetsproblemer. Københavnerskolen, med Ole Wæver i spissen, introduserte begrepet for å forklare hvordan ulike politiske temaer kunne bli løftet fra ordinær politikk til sikkerhetspolitisk nivå gjennom såkalte talehandlinger.52 Begrepet har fått kritikk av flere for å være for fokusert på språk og for lite på empiriske realiteter.53

I denne sammenhengen er begrepet nyttig siden vi i dette notatet analyser sammenhengen mellom den utenrikspolitiske debatten, som i sin natur selvfølgelig er full av talehandlinger, og høyst realpolitiske prioriteringer som vil bli empiriske realiteter, som langtidsplanen for forsvaret.

Hovedpoenget i sikkerhetiseringsperspektivet er at trusler, enten det dreier seg om terrorister eller autoritære stormakter ikke er gitte størrelser, men at de skapes og tolkes gjennom samfunnsaktørers oppmerksomhet og fremstillinger av dem som farlige for vårt samfunn. Det er en diskursiv prosess der mange, men spesielt politikere, medier og de som har autoritet på sikkerhet, løfter opp en ytre trussel som så farlig at tiltak utenom det vanlige, til og med på tvers av lover som ellers gjelder, synes nødvendige for å motstå trusselen. Det får også konsekvenser for den politiske agendaen i samfunnet som sikkerhetiserer: oppmerksomhet mot andre saksfelt enn sikkerhet synker, sikkerhet prioriteres på bekostning av andre saksfelt fordi situasjonen fremstår som prekær. Samtidig kan det oppstå et sosialt press for indre enhet og samhold i samfunnet som sies truet, som kan føre til et press på åpen debatt.

Bakgrunnen for sikkerhetisering

Den historiske perioden vi nå befinner oss i, med et økt internasjonalt konfliktnivå, utfordrer det norske samfunnet og utenrikspolitikken på nye måter. Russlands folkerettsstridige invasjon av Ukraina, usikkerhet rundt USAs langvarige forpliktelser overfor Europa og NATO, samt USAs relative svekkelse i en mer multipolar verden med konkurransen mellom Kina og USA, har tydelig dreid norsk politisk fokus mot forsvars- og sikkerhetsspørsmål.

De siste årene har FOKUS-rapportene fra Etterretningstjenesten vist en klar eskalering i hvordan trusselbildet mot Norge beskrives. Årets rapport beskriver Russland som en stadig «mindre forutsigbar nabo», som nå ser på Norge som et «uvennlig land». Dette er en markant endring fra tidligere års trusselvurderinger og viser en tiltagende bekymring for Russlands holdning og handlinger i Norges nærområder. Parallelt fremheves Kinas økende økonomiske og teknologiske innflytelse, med risikoen for avhengighet av kinesisk infrastruktur.54

En viss grad av sikkerhetisering har alltid vært til stede, men intensiteten nå er mye sterkere. Tydelige tegn på denne utviklingen kommer også frem i utenrikspolitiske redegjørelser til Stortinget, i budsjettprioriteringer og i den generelle samfunnsdebatten.

Sikkerhetiseringen i utenrikspolitiske redgjørelser

Utenrikspolitiske redegjørelser, som vanligvis holdes to ganger i året, gir regjeringen anledning til å informere Stortinget om aktuelle utenrikspolitiske prioriteringer og saker. Disse redegjørelsene danner grunnlag for debatt og gir Stortinget mulighet til å vurdere og diskutere regjeringens utenrikspolitiske linje.

Vi har gjennomgått de elleve utenrikspolitiske redegjørelsene fra ulike utenriksministre til Stortinget mellom 2014 og 2024. Innholdet i disse talene gjenspeiler skjerpingen av sikkerhetstruslene fra etterretningstjenestene. Det er spesielt tydelig i omtalen av Russland, med fokus på landets aggressive utenrikspolitikk, særlig etter invasjonen av Ukraina. Russlands samarbeid med Kina forsterker også bekymringene, ettersom dette partnerskapet utfordrer den internasjonale orden og skaper ny sikkerhetspolitisk spenning.

Redegjørelsene legger også vekt på Kinas fremvekst som en økonomisk, teknologisk og militær stormakt utgjør også som en kompleks utfordring for Norge. Kinas økte innflytelse på handel, teknologi og infrastruktur skaper bekymring for økonomisk avhengighet, samtidig som ideologiske forskjeller og menneskerettighetsspørsmål – særlig i Xinjiang og Hongkong – bidrar til en sikkerhetspolitisk distansering. Norge balanserer mellom samarbeid og forsiktighet i forholdet til Kina, med fokus på engasjement kombinert med årvåkenhet.

Mer generelt uttrykker de utenrikspolitiske redegjørelsene i stadig større grad en bekymring over økende autoritære tendenser globalt. Autoritære regimer som undertrykker menneskerettigheter og sivile friheter, samt bruker desinformasjon og propaganda for å destabilisere demokratiske institusjoner, anses som sikkerhetstrusler. Denne utviklingen utfordrer både liberale normer og den verdibaserte tilnærmingen i norsk utenrikspolitikk, og fremhever behovet for å balansere mellom sikkerhetshensyn og internasjonalt engasjement i en stadig mer sammensatt global situasjon.

Disse redegjørelsene er et også et utrykk for økende sikkerhetisering av utenrikspolitikken som konsekvens av at verden rundt oss har endret seg. Dette reflekteres ikke bare i omtalen av mellomstatlige anliggende, men også når utenriksministre tar opp temaer som terrorisme og klimaendringer. Tendensen kan med andre ord sies å ha «flyttet over» til samfunnsområder utenfor den tradisjonelle sikkerhetspolitikken. At vi må bekjempe klimaendringer er for eksempel ikke kun «moralsk riktig» eller «økonomisk gunstig» – det omtales også som et viktig aspekt for norsk sikkerhet.56

Nedprioritering av fredsdiplomati

Regjeringens kraftige styrking av forsvarsbudsjettet er en materiell understrekning av sikkerhetiseringen av det norske politiske ordskiftet. Den norske sikkerhetssektoren – inkludert etterretningen, politi, eksportkontroll andre nasjonale sikkerhetstiltak – styrkes også betraktelig.

Det er bred politisk enighet om at forsvar- og sikkerhetspolitikk må prioriteres høyere. Utfordringen er imidlertid at vektleggingen av militær evne og opprusting fort kan gå på bekostning av den delen av utenrikspolitikken som har som mål å redusere og dempe konflikter. Dette er en velkjent tendens fra historien i perioder når samfunnets utrygghet øker. Samfunnsklimaet de første årene av den kalde krigen fra slutten av 1940-tallet er et eksempel på dette.

Det er grunn til bekymring for at den delen av utenrikspolitikken som er innrettet mot å dempe konfliktnivå, løse konflikter og redusere motsetninger, nedprioriteres, og etableres som mindre relevant for konfliktreduksjon enn forsvarspolitiske tiltak. Dette er ofte ikke politisk planlagt, men skyldes ofte endringer av persepsjon og det generelle emosjonelle klimaet i samfunnet. Faren er uansett at det skjer en automatisk svekkelse av diplomati og konfliktløsning, og at konfliktnivå og gjensidige rustningskappløp ikke reduseres selv når dette er mulig.

En tendens til dette ser vi når Utenriksdepartementet, diplomatiet og norske sivilsamfunnsorganisasjoner rettet mot bistand og utenrikspolitikk får relativt sett mindre ressurser og politisk oppmerksomhet. Til tross for et økende globalt behov for freds- og forsoningsarbeid, har statsbudsjettet for 2025 redusert satsingen på disse områdene. Her er noen eksempler på det:

• Kutt i freds- og forsoningsarbeid: Regjeringen har redusert bevilgningen til freds- og forsoningstiltak med 50 millioner kroner. Dette kuttet begrenser Norges kapasitet til å gjennomføre viktige dialogprosesser i flere konfliktområder.
• Reduksjon i støtten til menneskerettighetsarbeid: Selv om dette ikke direkte inngår i fredsarbeid, vil et kutt på 50 millioner kroner til menneskerettighetsarbeid i urolige regioner som Latin-Amerika og Afrika merkes.57
• Redusert bistand til sårbare land: Selv om bistand til land som Afghanistan og flere afrikanske nasjoner ikke nødvendigvis er knyttet direkte til fredspolitikk, signaliserer disse kuttene en tendens til lavere prioritering av sårbare områder med høy konfliktfare.

Disse kuttene kan svekke Norges evne til å bidra aktivt til fredsprosesser internasjonalt og undergrave vår rolle som fredsnasjon. Manglende samordning mellom departementene kan også være en utfordring, da ulike sektorer ofte har ulike prioriteringer som kan svekke helhetlig innsats innen både sikkerhet og fredsarbeid.

Mer terrorlisting, sanksjoner og press på diplomatiet

I to tiår etter den kalde krigen ble diplomati og diplomatisk politisk kontakt mellom stridende parter, og på kryss og tvers av stater, ansett som en politisk legitim og nødvendig metode.58 I dag ser vi, også i Norge, imidlertid en tydelig tendens til at diplomati oppfattes som verdipolitikk som bør brukes som et pressmiddel. Dette kan potensielt begrense det diplomatiske handlingsrommet i fremtidige dialoger og fredsprosesser. Dette betyr at det etableres nye begrensinger for det diplomatiske handlingsrommet. Politisk kontakt, diplomatiske prosesser og dialog med fiender enten det gjelder møter med konkurrerende stater som Iran, Russland og Kina, eller væpnede grupper definert som terrororganisasjoner – møter stadig mer kritikk fra politiske partier og offentlige aktører. Ofte begrunnes denne kritikken med henvisning til menneskerettigheter og verdispørsmål. Konsekvensen er en nedgradering av diplomati som verdinøytralt verktøy og metode.

Det som også begrenser det diplomatiske handlingsrommet, er den økende bruken av sanksjoner. Ifølge The Global Sanctions Dashboard ved Atlantic Council har vestlige lands bruk av sanksjoner økt markant de siste årene, særlig som respons på Russlands invasjon av Ukraina i 2022, Kinas økende innflytelse, samt demokratiske tilbakeslag i flere land. USA, EU og land som Storbritannia og Norge har utvidet sine sanksjonsregimer, rettet mot både enkeltpersoner, selskaper og nøkkelsektorer som energi og teknologi, som antas å finansiere konflikter eller undergrave menneskerettigheter.

Disse sanksjonene innebærer ofte frysing av eiendeler, reiserestriksjoner og handelsforbud, med mål om å begrense de økonomiske og politiske ressursene til de involverte aktørene.59

De siste årene har USA og EU økt bruken av terrorlisting som et tiltak for å bekjempe internasjonal terrorisme og redusere finansieringen av radikale grupper. Terrorlisting innebærer å identifisere individer, grupper og organisasjoner som trusler mot nasjonal og internasjonal sikkerhet, noe som utløser økonomiske og juridiske sanksjoner. EU har nylig utvidet sin liste med flere aktører fra konfliktområder som Midtøsten og Nord-Afrika, mens USA har fokusert på grupper og personer knyttet til konflikter i Syria og Afghanistan.60

I tillegg til moraliserende kritikk av diplomatiske initiativer, er det med andre ord en økende bruk av terrorlisting og sanksjoner mot stater, enkeltpersoner og grupper som en del av dette bildet. Konsekvensen kan bli at bruken av diplomatiske virkemidler, kontakt og dialog over landegrenser og konfliktlinjer vanskeliggjøres over tid, selv om den reelle samfunnsverdien av denne typen innsats har økt.

Sammenhengen mellom fred ute og fred hjemme

I denne delen av notatet ser vi hvordan Norges freds- og forsoningsarbeid internasjonalt også har betydning for samhold, integrasjon og sikkerhet i Norge.

Internasjonale konflikter påvirker norsk sikkerhet og samfunnsklima

Tradisjonelt har Norges innsats for fredsdiplomati og konfliktløsning vært forankret i et ønske om å bidra internasjonalt der vi har mulighet til å gjøre en forskjell eller der norsk involvering kan ivareta nasjonale interesser. Men med dagens globaliserte sikkerhetssituasjon er det behov for en tredje dimensjon: nemlig hvordan arbeidet for fred ute i verden kan støtte opp om samhold, stabilitet og integrasjon på hjemmebane. Vi velger å kalle det for helhetlig konfliktdiplomati, som ikke bare fokuserer på å dempe konflikter utenfor Norges grenser, men også på å styrke det norske samfunnets motstandsdyktighet mot de indirekte konsekvensene av internasjonale konflikter.

At internasjonale konflikter og hendelser kan påvirke et lands samfunnsklima, holdninger og sikkerhetsprioriteringer er en velkjent effekt fra historien. Et illustrerende eksempel er terrorangrepene mot USA 11. september 2001, som utløste kriger og en skjerpet sikkerhetsagenda. Denne typen konflikter, selv langt fra Norges grenser, har direkte og indirekte påvirkning på det norske samfunnet gjennom økte flyktningstrømmer, radikalisering og høyt spenningsnivå mellom stormakter i Norges nærområder.

Det fins flere eksempler fra de siste årene som viser denne sammenhengen. Terrorangrep i Europa som følge av krigene i Irak og Syria, økte trusler mot norske interesser i Rødehavet, og store flyktningstrømmer fra Nord-Afrika og Afghanistan til Europa understreker hvordan krig og statskollaps kan påvirke sikkerheten i Norge.

Krigen i Gaza forsterker ytterligere denne koblingen mellom internasjonale konflikter, identitet og samfunnsklima i Norge. Konflikten har bidratt til økt polarisering blant norske minoritetsgrupper og har ført til en økning i antisemittisme, muslimhat og generell samfunnsspenning. Vestlig utenrikspolitikk, inkludert Norges posisjonering i ulike konflikter, har konsekvenser ikke bare på den internasjonale arenaen, men også her hjemme. Sterk frustrasjon over det som oppleves som en urettferdig dobbeltmoral fra vestlige land forsterker radikaliseringen og skaper grobunn for ekstremisme.

På grunn av faren for negativ påvirkning fra utenlandske aktører, har identitet blitt mer sikkerhetsifisert, noe som blant annet reflekteres i skjerpede krav til sikkerhetsklarering. Selv uten konkrete handlinger, kan enkeltpersoners identitetsfaktorer alene vurderes som en potensiell sikkerhetsrisiko. Å ha bakgrunn fra, eller familiemessig tilknytning til, land som Kina, Russland og Iran kan i seg selv vekke mistanke om illojalitet mot Norge, noe som igjen kan svekke tilliten i samfunnet. Dette kommer vi tilbake til senere i notatet.

Alt dette illustrerer behovet for at Norges konfliktdiplomati også må ta hensyn til hvordan utenrikspolitikken påvirker oss hjemme. Konfliktløsning ute og hjemme må med andre ord ses i sammenheng.

Diasporamiljøer som politiske aktører

Diasporagrupper i Norge har ofte tette bånd til sine opprinnelsesland, noe som kan gjøre dem til politiske aktører, på godt og vondt. Disse gruppene kan fungere som brobyggere i konflikter, med innsikt og nettverk som kan styrke Norges innsats for fred. Et vellykket eksempel er det norske fredsarbeidet i Sør-Sudan og Sri Lanka, der diasporaene har vært sentrale i dialogprosesser. Samtidig kan diasporaer også bidra til å forlenge konflikter ved å støtte stridende parter i hjemlandet, selv når det kommer i konflikt med norske utenrikspolitiske mål. Under fredsprosessen på Sri Lanka støttet mange i den tamilske diasporaen i Norge for eksempel Tamiltigrene, samtidig som Norge drev med freds- og forsoningsarbeid i Sri Lanka, der målet var å få en slutt på konflikten.61

Det er ikke bare diasporaene som ønsker å påvirke situasjonen i opprinnelseslandene sine; påvirkningen kan også gå den andre veien. Mange stater forsøker aktivt å påvirke sine diasporaer i utlandet for å fremme egne interesser, og Norge er intet unntak. Slike påvirkningsforsøk kan innebære press på diasporaene for å støtte hjemlandets agenda, enten gjennom økonomiske krav eller forventning om politisk lojalitet.

For eksempel har Eritreas regime krevd en såkalt «diasporaskatt» fra eritreere i utlandet. Dette skaper økonomisk belastning og risiko for represalier mot familier som fortsatt bor i Eritrea, og kan føre til intern spenning i det norske samfunnet. I enkelte tilfeller har vi sett hvordan konflikter mellom regimevennlige og regimekritiske eritreere i Norge har utartet til voldelige konfrontasjoner i det offentlige rom, noe som igjen viser hvordan internasjonale konflikter kan «importeres» til Norge.

Det er derfor viktig å være oppmerksom på slike utenlandske påvirkningsforsøk, da de kan ha en destabiliserende effekt her hjemme.

Diasporagrupper i Norge prøver gjennom sitt engasjement for sine opprinnelsesland å påvirke norsk utenrikspolitikk, samtidig som de selv kan bli påvirket av regimer i opprinnelseslandet. Denne gjensidige påvirkningen understreker behovet for en helhetlig tilnærming som ser fredsarbeid ute og hjemme i sammenheng.

For Norge som fredsnasjon er det avgjørende å kombinere bruken av diasporaenes kunnskap og engasjement i fredsprosesser med håndteringen av negativ utenlandsk påvirkning på norsk territorium.

Utenlandsk påvirkning og samfunnssikkerhet

I takt med økt sikkerhetisering som følge av geopolitiske spenninger, har norske myndigheter skjerpet håndhevingen av sikkerhetsklareringer. Bakgrunn eller familiebånd til Kina, Russland, Iran og Israel blir fort mistenkeliggjort i Norge. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har uttrykt økende bekymring for utenlandsk påvirkning i Norge. Som et tiltak for å beskytte nasjonal sikkerhet, har PST foreslått at utenlandske forskere, særlig fra land som Kina og Russland, som arbeider i Norge, bør gjennomgå sikkerhetsklarering for å redusere risikoen for utenlandske påvirkningsforsøk.62

Andre norske samfunnsinstitusjoner som utenriksdepartementet, politiet og forskningssektoren merker den økte mistilliten blant annet ved at enkeltpersoner mister sikkerhetsklareringer. Politiets Fellesforbund reagerer på at flere politiansatte med slike familiebånd har fått avslag på sikkerhetsklarering, noe som har resultert i tap av kritisk kompetanse innen politiet.63 Utdanningsinstitusjoner reagerer også på Politiets sikkerhetstjenestes (PST) ønske om å innføre sikkerhetsklarering for utenlandske forskere som skal arbeide med sensitive forskningsområder, og advarer om at det vil føre til mistenkeliggjøring av utenlandske forskere. «Dersom man skal ha en slik sikkerhetsvurdering av utenlandske forskere legger man til grunn at de fleste ikke kan forventes å ha ærlige hensikter», sa Dag Rune Olsen til avisen Khrono. Han er styreleder for Universitets- og høgskolerådet, og i tillegg rektor ved Universitetet i Bergen (UiB).64

Haagensen-Gjørv-saken ved Universitetet i Tromsø illustrerer hvor komplekst dette kan være. En gjesteforsker som utga seg for å være brasiliansk, ble senere mistenkt for å være en russisk spion. Saken viser at spionasje ikke nødvendigvis krever en åpenbar kobling til «fiendtlige land» ettersom falsk identitet kan benyttes til å skjule den virkelige tilhørigheten.65

Et annet eksempel på skjerpede krav til sikkerhetsklareringer er saken med Jon Nicolaisen, tidligere visesentralbanksjef i Norges Bank, som mistet sikkerhetsklareringen i 2020. Nicolaisen måtte fratre stillingen da sikkerhetsmyndighetene vurderte at hans ekteskap med en kinesisk statsborger kunne utgjøre en risiko under de nye, strengere kravene.66

Disse eksemplene illustrerer hvordan skjerpede sikkerhetskrav påvirker enkeltpersoner, selv på høyt nivå, og reflekterer et økt fokus på å unngå utenlandsk påvirkning.

Paradokset er at slike skjerpelser kan frata oss verdifull kunnskap om andre land og direkte påvirkningsmuligheter, særlig når våre ph.d.-er og postdoktorer oppnår høyere stillinger i hjemlandene. Strengere sikkerhetsklareringer kan også ha innvirkning også på diasporagruppenes tillit til, og integrering i, Norge. Dette representerer et dilemma. Tillitsarbeid er derfor viktig for å sikre at nødvendige sikkerhetstiltak ikke fører til unødig mistenkeliggjøring av folk som bor i Norge. Åpenhet og dialog rundt slike tiltak kan dempe frykt og misforståelser, slik at tiltakene oppleves som rettferdige og ikke stigmatiserende.

Den overordnede utfordringen i møte med diasporagrupper som politiske aktører er å redusere negativ påvirkning utenfra, samtidig som diasporaenes rolle og engasjement for fred styrkes. Det største potensialet for diasporagruppene – og for norske sivilsamfunnsorganisasjoner – til å bidra til fredsarbeid ligger i folk-til-folk-samarbeid.

Folk-til-folk-samarbeid

Folk-til-folk samarbeid kan utgjøre en viktig forlengelse av koblingen mellom konfliktløsning ute og sosial stabilitet hjemme. Norge har en lang tradisjon for folk-til-folk-dialoger i både konfliktrammede områder og her hjemme. Erfaringene strekker seg fra Balkan til Midtøsten og Nordområdene. Disse prosessene (kjent i det byråkratiske språket som spor-2 og spor-3 prosesser, se faktaboks) er ikke tradisjonelle mellomstatlige diplomatiske prosesser, men omfatter bredere initiativer som involverer sivilsamfunnsorganisasjoner, kulturelle og religiøse aktører og lokalsamfunn.

Et eksempel på dette er Nansenskolens arbeid på Balkan, som bidro til å bygge broer mellom etniske grupper i regionen etter krigene på 1990-tallet. Nansenskolen er en uavhengig norsk folkehøyskole og dialoginstitusjon i Lillehammer, grunnlagt i 1938. Skolen er oppkalt etter Fridtjof Nansen og undervisningen legger vekt på humanistiske fag, dialogarbeid og fredsbygging, spesielt gjennom dialoginitiativ rettet mot konfliktområder.67 Skolens arbeid fokuserte på å skape kontakt mellom grupper som hadde stått mot hverandre i konflikten, med mål om å bygge broer, fremme forståelse og legge grunnlag for stabilitet og fred. Dette arbeidet ble grunnlaget for Nansen Dialognettverk (Nansen Dialogue Network), et nettverk av dialogsentre som viderefører Nansenskolens metoder i flere andre regioner som Ukraina og Belarus.68

I Midtøsten har norske aktører støttet initiativer som setter søkelys på kontakt mellom sivilsamfunnsgrupper, ungdom, og organisasjoner som fremmer dialog mellom israelere og palestinere. Norsk Folkehjelp har blant annet bidratt til å styrke sivilsamfunnsorganisasjoner i Palestina og Israel, som en del av et bredere folk-til-folk-program for å fremme tillit og forståelse mellom konfliktsidene.69

I Nordområdene har Norge hatt en lang tradisjon med folk-til-folk-samarbeid, der sivilsamfunn, næringsliv, og akademiske institusjoner har samarbeidet på tvers av grensen mellom Russland og Norge. Eksempler inkluderer samarbeidet i Barentsregionen og Barentssekretariatets initiativer som støtter kontakt mellom russiske og norske ungdomsgrupper, kultursamarbeid, og miljøvernprosjekter. Dette arbeidet har nå sine naturlige utfordringer på grunn av krigen i Ukraina og spenningene mellom Russland og NATO, men folk-til-folk samarbeidet har bidratt til å bygge tillit og redusere spenninger i en strategisk viktig region for Norge.

Norges engasjement i folk-til-folk-arbeid understreker verdien av en mer helhetlig fredspolitikk som benytter et mangfold av tilnærminger tilpasset lokale kontekster, og som anerkjenner den viktige rollen ikke-statlige aktører i arbeidet for fred og forsoning.

Denne tilnærmingen er basert på prinsippet om at ekte fred krever mer enn formelle avtaler mellom statlige aktører; det krever også dype, samfunnsbaserte relasjoner som skaper tillit, forståelse og dialog på tvers av kulturelle og nasjonale skillelinjer.

I tillegg til å bidra til forsoning i konfliktområder, kan folk-til-folk samarbeid være en effektiv måte å styrke samhold og sosial integrasjon i Norge. Diasporaer kan fungere som brobyggere som bringer innsikt, nettverk og ressurser som tilfører noe positivt til fredsprosesser. Deres involvering i fredsarbeid er også med på å redusere fremmedgjøring, og skaper en følelse av tilhørighet og ansvar for fred i både Norge og opprinnelseslandet.

Ved å fremme samarbeid på grasrotnivå – mellom lokalsamfunn, sivilsamfunnsorganisasjoner og diaspora-miljøer – kan Norge bidra til å dempe utenlandske konflikters polariserende effekt på det norske samfunnet. Slike samarbeid styrker også Norges sikkerhet, da de bidrar til å kanalisere diaspora-gruppenes engasjement på en konstruktiv måte og motvirker eksterne aktørers forsøk på å bruke disse gruppene som verktøy for sine geopolitiske interesser.

Folk-til-folk samarbeid er derfor mer enn bare en del av Norges fredsarbeid; det er en investering i en helhetlig freds- og sikkerhetspolitikk som bidrar konstruktivt både internasjonalt og her hjemme.

* Tidsskriftet Internasjonal Politikk, «Fred, konflikt og utenrikspolitikk» Internasjonal Politikk, årgang 79, nr. 2, 2021.

Arbeiderbevegelsens rolle i fredsarbeid

Arbeiderbevegelsen har historisk spilt en sentral rolle i norsk fredsarbeid, forankret i en internasjonal solidaritet som omfatter arbeidere og befolkninger på tvers av landegrenser. Denne solidariteten har naturlig ført til et sterkt engasjement for fred og motstand mot krig, både nasjonalt og internasjonalt. Fredsbevegelsen begynte i en liberal tradisjon på slutten av 1800-tallet, med fokus på opplysning, internasjonal organisering og folkerett.70 Samtidig mente mange i arbeiderbevegelsen at veien til en mer fredelig verden gikk gjennom sosialistiske reformer og bekjempelse av urettferdighet.71

Gjennom det 20. århundre vokste fredsarbeidet frem som en viktig del av den sosialdemokratiske bevegelsen, ofte knyttet til folk-til-folk-samarbeid. På 1920- og 1930-tallet var arbeiderbevegelsen tett knyttet til antifascistiske og antimilitaristiske bevegelser, og organiserte motstand mot fremveksten av fascisme i Europa. Et eksempel på dette er «slaget om Birkelunden» i Oslo i 1933, der Arbeiderpartiet, AUF, Norges kommunistiske parti og Arbeiderbladet (senere Dagsavisen) samlet seg i motstand mot Nasjonal Samlings møte, som var ment å skape frykt i et arbeiderklasseområde. Slike hendelser fant sted over hele Norge, men engasjementet var alltid internasjonalt.

I 1939 ble Norsk Folkehjelp stiftet som arbeiderbevegelsens humanitære organisasjon, med formål om å forbedre levekårene og fremme demokratiske og rettferdige samfunn, både nasjonalt og internasjonalt. Under andre verdenskrig var mange i fagbevegelsen aktive i motstandsarbeidet mot okkupasjonen. Arbeiderbevegelsens internasjonale engasjement ble ytterligere befestet da Trygve Lie fra Arbeiderpartiet ble valgt til FNs første generalsekretær i 1946. Dette forsterket Norges rolle som «fredsnasjon».

I dag kommer fredsengasjement tydelig til uttrykk i 1. mai-paroler, og solidariteten er institusjonalisert i vedtektene til både LO og Arbeiderpartiet. LO har som formål å «arbeide for avspenning, nedrustning og fred», mens det i Arbeiderpartiets vedtekter står at «arbeiderbevegelsens solidaritet stanser ikke ved landegrensene».72 Dette viser at fredsarbeidet ikke bare er fastsatt i bevegelsens arbeidsprogrammer eller uttalelser, men også er nedfelt i organisasjonenes formålsparagrafer og utgjør deres eksistensgrunnlag.

Konklusjon og anbefalinger

I dette notatet har vi forsøkt å vise hvordan skiftende konfliktmønstre og økt internasjonal spenning har gitt norsk utenrikspolitikk et tydelig paradoks: På den ene siden skaper et økt konfliktnivå i verden større behov for sikkerhetspolitikk, forsvar og den «harde» delen av utenrikspolitikken. På den andre siden er det et voksende behov for diplomati, konfliktløsning og dialog mellom konfliktparter for å redusere sårbarhet og dempe risikoen for krig og eskalering. Likevel blir konfliktdiplomatiet lavere prioritert, får færre ressurser, og møter en økende skepsis i deler av det offentlige politiske ordskiftet.

En farligere verden krever både økt beredskap og sikkerhetstiltak, men også et styrket fokus på konfliktdiplomati for å redusere risiko. Begge perspektiver er nødvendige for å møte dagens sikkerhetspolitiske utfordringer, påvirke global utvikling positivt og ivareta norske interesser på en helhetlig måte.

Vår klare konklusjon i dette notatet er at opprustning og sikkerhetisering alene ikke kan være svaret på den urolige og spente internasjonal situasjonen vi står overfor. Det er et økende behov for norsk konfliktdiplomati og langsiktige fredsrelaterte tiltak. Denne politikken fungerer ikke bare som et verktøy for å fremme stabilitet utenfor Norges grenser, men også som en verdifull ressurs for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, utenrikspolitisk posisjon og stabilitet her hjemme.

Norsk innsats for fred- og konfliktløsning er derfor langt mer enn velment idealistisk utenrikspolitikk; den er først og fremst en strategisk investering i Norges samfunnsinteresser. I en stadig mer sammenvevd global sikkerhetssituasjon fungerer konfliktdiplomati som operativ sikkerhetspolitikk. Norges kapasitet til å drive konfliktløsning i Europa, Midtøsten og andre regioner har nå større betydning for norske interesser enn tidligere. Fordi dagens konflikter ofte påvirker hverandre på tvers av landegrenser, har Norges freds- og forsoningsarbeid blitt en sentral utenrikspolitisk ressurs, som både styrker vår internasjonale posisjon og ivaretar norske sikkerhetsbehov.

Det er svært uheldig dersom denne utviklingen ikke fullt ut blir forstått i det offentlige ordskiftet eller i enkelte deler av det sikkerhetspolitiske miljøet. Det er også uheldig at den politiske viljen til å prioritere den konfliktdempende delen av utenrikspolitikken svekkes.

Risikoen er at norsk freds- og forsoningspolitikk – bredt forstått og med sine langsiktige effekter – kan miste politisk støtte, økonomiske ressurser og oppmerksomhet fra regjering og statsforvaltning. Hvis dette skjer, kan Norge få mindre ut av politikken enn potensialet tilsier, den partipolitiske enigheten kan svekkes og selve effekten av konfliktløsningsarbeidet kan bli redusert.

Resultatet kan være at ensidige sikkerhetsprioriteringer på sikt står i konflikt med samfunnets og fellesskapets langsiktige interesser og sikkerhetsbehov.

Norsk fredsdiplomati har lenge hatt en viktig rolle internasjonalt, og mange land har helt siden 1990-tallet latt seg inspirere av vår tilnærming til konfliktløsning, som verdsetter diplomati, dialog og sivilsamfunnets rolle.74 Norge har vært kjent for å legge vekt på å bygge tillit og bruke fredsdiplomati som en integrert del av vår sikkerhetspolitikk. Likevel, hvis vi ikke klarer å videreføre denne rollen og tilpasse den til dagens sikkerhetspolitiske landskap, risikerer vi å miste en betydelig politisk og diplomatisk kapital – en ressurs som styrker vår posisjon og innflytelse på den internasjonale scenen. Denne situasjonen krever nytenkning og en bredere tilnærming til norsk fredspolitikk.

Som en liten stat er Norge avhengig av en internasjonal orden basert på internasjonal lov, mellomstatlig orden og multilateralt samarbeid. I den fremvoksende globale ordenen ser vi både økende spenninger mellom stormaktene og fremvekst av nye, fleksible samarbeidsformer utenfor FN-systemet, ofte fokusert på spesifikke temaer.

Fremtidens fredspolitikk bør derfor være bred og målrettet, samtidig som vi finner vår nisje som gjør oss særlig relevante. Den skal ikke bare ha som formål å avslutte pågående konflikter, men også å forebygge, dempe og unngå videre eskalering. Politikken må også bidra til avspenning og bygge tillit, særlig i en tid hvor avstanden mellom Vesten og det globale sør kan øke. Vesten møter ofte kritikk for dobbeltstandarder, og her kan Norge, som utenrikspolitisk aktør, spille en tillitsbyggende rolle.

Norge bør bygge opp en merkevare basert på evnen til å kombinere tilrettelegging med et langsiktig engasjement i fredsprosesser. På samme måte som vi har lagt vekt på langsiktighet i Nansen-programmet for Ukraina, bør vi utvikle strategier for langsiktig forpliktelse i de fredsprosessene vi velger å prioritere og bidra til.

Mange av dagens konflikter er langvarige. Ideelt sett bør fredsforhandlinger lede til en rask avslutning som partene effektivt følger opp, men dette er dessverre sjelden mulig. Norge kan likevel spille en viktig rolle i å dempe konfliktnivået, hindre eskalering og bidra med både humanitær hjelp og langsiktig bistand for å legge et bedre grunnlag for fred. En slik helhetlig tilnærming kan også omfatte folk-til-folk-samarbeid, der både sivilsamfunnsorganisasjoner og diasporamiljøer i Norge kan bidra for å styrke fredsbygging og forsoning på grasrotnivå.

Ved å revitalisere og videreutvikle freds- og forsoningsarbeidet kan Norge opprettholde sin posisjon som såkalt fredsnasjon, samtidig som vi tilpasser oss en verden preget av nye og komplekse sikkerhetsutfordringer. På bakgrunn av dette kommer vi med noen anbefalinger som både søker å styrke Norges konfliktdiplomati i en tid preget av storpolitisk spenning, og ivareta de implikasjonene denne utviklingen har for vår egen samfunnsstabilitet.

• Etablere en hurtigarbeidende arbeidsgruppe for konfliktløsning
  Regjeringen bør sette ned en raskt arbeidende arbeidsgruppe med representanter fra Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet og Justisdepartementet. Gruppen bør arbeide sammen for å tilpasse den norske modellen for konfliktløsning til den nye globale sikkerhetskonteksten. Arbeidet deres bør ha som mål å etablere felles forståelse for freds- og konfliktløsningsinnsatsen som en del av Norges sikkerhetspolitiske prioriteringer, slik at diplomatiske initiativer blir mer effektive i en stadig mer kompleks sikkerhetssituasjon. Dette kan også innebære å ivareta nasjonale samfunnsinteresser, inkludert håndtering av utenlandsk påvirkning og samarbeid med diasporaer i Norge.

• Styrke tverrdepartementalt samarbeid
  For å håndtere de komplekse koblingene mellom sikkerhetsutfordringer og konfliktdiplomati, er det viktig med styrket samarbeid mellom departementene. Jevnlig kommunikasjon og felles tiltak kan sikre at diplomatisk, sikkerhetsmessig og utviklingspolitisk innsats finner sammen i norske konfliktløsningsarbeid.

• Øke inkluderingen av sivilsamfunnet og NGO-er
  Økt medvirkning fra sivilsamfunnsaktører, humanitære organisasjoner og NGO-er vil bringe inn verdifulle perspektiver og ekspertise i norsk konfliktdiplomati. Norge har en lang og god tradisjon for å inkludere disse aktørene i sitt arbeid, en tradisjon som bør opprettholdes og videreutvikles for å møte dagens utfordringer. Disse organisasjonene, med sine sterke røtter i lokalsamfunn, kan bidra til å styrke dialog og forsoning, både internasjonalt og nasjonalt.

• Sikre tverrpolitisk kontinuitet for Norges konfliktdiplomati
  En stabil politisk konsensus om ressursprioritering for konfliktløsning er avgjørende for å opprettholde kontinuitet og langsiktighet i Norges rolle innen fred- og forsoningsarbeid. Norge har en sterk tradisjon for tverrpolitisk enighet på dette området. Dette har vært en av Norges komparative fortrinn de siste tretti årene, og denne konsensusen bør videreføres. En viss grad av partipolitisk uenighet i utenrikspolitikken er naturlig og kan være positivt. Konsensus bør derfor ikke være et mål i seg selv når det gjelder utenrikspolitikken. Men i lys av utfordringene i møte med den nye ufreden er det imidlertid viktig med bred enighet på tvers av partiene for å sikre langsiktige investeringer i konfliktdiplomati som en viktig grunnpilar i norsk utenrikspolitikk.

• Investere mer i folk-til-folk-samarbeid
  Økte ressurser til bredere freds- og forsoningsarbeid, spesielt gjennom folk-til-folk-samarbeid og Spor 2- og Spor 3-prosesser, vil styrke Norges rolle som fredsnasjon.
  
  Dette er viktig både i regioner preget av lokale konflikter og i områder påvirket av storpolitiske konflikter. Slike prosesser kan bidra til forsoning etter krig, forebygge konflikter i situasjoner med økende spenning og bygge tillit i tider med høy polarisering. Ved å inkludere diasporaer mer aktivt i dette arbeidet, kan Norge dra nytte av deres kulturelle innsikt og lokale kjennskap, noe som kan styrke effekten av folk-til-folk samarbeidet både nasjonalt og internasjonalt.

• Utnytte ressursene som ligger i den norske diasporaen
  Å anerkjenne og strategisk inkludere diasporaen kan styrke Norges fredsarbeid i utlandet. Diasporagrupper kan tilby uvurderlig innsikt og nettverk til sine opprinnelsesland, noe som gir Norge bedre muligheter til å fasilitere konfliktdiplomati. Samarbeidet med diasporamiljøer kan også bidra til å motarbeide forsøk på negativ påvirkning av diasporamiljøer fra aktører i utlandet.
  
  Utenriksdepartementet bør sette av ressurser og bygge opp kompetanse for å styrke samarbeidet med diasporamiljøer i Norge. Hvordan dette skal operasjonaliseres helt konkret vil Tankesmien Agenda utrede nærmere i eget notat om diasporamiljøer og fredspolitikk.

• Stor årlig konferanse om konfliktdiplomati
  Som et lite vestlig land med uavhengig utenrikspolitikk uten EUs bånd, har Norge en unik mulighet til å fungere som brobygger. En internasjonal konferanse om konfliktdiplomati, med arbeidstittelen «High-Risk Dialogue», kan samle aktører og stemmer som ellers sjelden møtes. Målet med en slik konferanse vil være å skape en plattform for dialog og samarbeid, selv på tvers av dype konfliktlinjer.
  
  Norske sivilsamfunnsorganisasjoner og tenketanker kan samarbeide om et slikt initiativ med mål om å avholde den første konferansen i løpet av 2026. En slik konferanse vil ikke bare være en arena for konfliktdiplomati, men også et sterkt signal om Norges engasjement for å fremme internasjonal stabilitet og fred.

• Styrke fredsengasjementet i arbeiderbevegelsen
  Alle demokratiske og konfliktreduserende krefter må fungere effektivt i en verden preget av uro og uforutsigbarhet. Fagbevegelsen bør forankre arbeidet for dialog og konfliktløsning i hele sin medlemsmasse. Det er derfor viktig at LO spesielt, og fagbevegelsen generelt, fortsetter å se avspenning, nedrustning og fred som kjerneoppgaver. Dette er ikke bare av solidariske hensyn, men også i norsk egeninteresse.