Ei fiskerinæring for dei mange eller for dei få? Ei kort innføring i fiskeripolitikk

Samandrag

Fiskeri er ei av Noregs viktigaste næringar. Dette er ei tradisjonsbærande næring, som er viktig for sysselsetting, næringsaktivitet og busetting langs heile den norske kysten. 12. januar 2024 kjem regjeringas kvotemelding. Dette er Støre-regjeringas fyrste store fiskerisak i denne perioden. Her er det varsla at dei vil fremje ei rekke forslag som vil kunne påverke kvotefordelinga og framtidas fiskeripolitikk. Det bør vere utgangspunkt for ein breiare politisk debatt om kva vegar fiskeripolitikken skal gå framover.

Kvart år kjem det store verdiar frå fiskeriaktivitet, sjølv om talet på fiskarar har gått drastisk ned sidan etterkrigstida.

I 2022 sette vi eksportrekord i sjømat, med eksport til ein verdi av 151,4 milliardar.1 Det var ei verdiauke på heile 25 prosent frå året før, som også var eit rekordår. Størsteparten av dette var eksport av oppdrettsfisk. Men villfanga fisk utgjorde også ein betydeleg del, med 27 prosent av verdien og 55 prosent av volumet.2

Fiskeripolitikken her i landet er i stadig endring, og kven som fiskar og kven som tener på desse ressursane forandrar seg også. Dei siste tiåra har vi sett at fiskekvotane har blitt fordelt på stadig færre hender, med stor inntening for mange. Samtidig har fiskeriaktiviteten flytta seg mellom ulike kystsamfunn. Mange lokalsamfunn har mista landingar og fiskeindustri, andre har opplevd vekst.

Når kvotemeldinga kjem, blir særleg diskusjonen om kva som skal skje med dei såkalla strukturkvotane viktig. I 2012 vedtok Høyesterett at desse ikkje var privat eigedom til evig tid, men at dei skulle falle tilbake til fellesskapet når dei går ut - dei fyrste i 2026. Kva vil skje med desse kvotene når dei går ut? Vil dei bli brukt til å styrke rekruttering til yrket, til å styrke fisket i kystsamfunna der aktiviteten har gått ned, eller vil dei største fartøya framleis få tilgang på like mange kvoter som før i ein ny periode? Det må Stortinget ta stilling til i behandlinga av denne saka. 

Regjeringa anslår at strukturkvotane som skal fordelast i denne saka har ein verdi på 50 milliardar kroner, som skal fordelast mellom 2027 og 2041.3 Denne saka fortener altså merksemd og offentleg diskusjon.

Denne saka har blitt kalla eit nullsumspel. Det er eit begrensa tal på kvotar som skal fordelast på ulike fartøygrupper, og her er det sterke motstridande interesser mellom kystsamfunna og dei minste fartøya på den eine sida, og den havgåande fartøya, som har tent mest på dagens system, på den andre.

Ei utfordring for den fiskeripolitiske debatten er at det er eit komplisert system og mange vanskelege ord og uttrykk. Det kan vere eit hinder for at folk tør å melde seg på i debatten. I Tankesmien Agenda er vi opptekne av at denne debatten bør vere brei. Dette notatet er eit forsøk på å gi ei enkel innføring i situasjonen for norsk fiskerinæring i dag og ein introduksjon til dei viktigaste spørsmåla som vil bli diskutert på Stortinget framover. Vi har også laga ei tilhøyrande ordliste. Målet er at fleire kan kaste seg inn i diskusjonen og meine om denne viktige saka for ressursfordeling og busetting i Noreg.

Notatet er bygd opp så det fyrst gir ei innføring i prinsippa som ligg bak fiskeripolitikken i del 1, før dagens regelverk blir presentert i del 2. I del 3 går vi gjennom situasjonen for fiskerinæringa i dag, som i større grad går i retning av å bli ein marknad. I del 4 er det ein gjennomgang av drivarane bak denne utviklinga. I del 5 er det meir konkret om kva som vil kunne skje med strukturkvotane, som no er i spel i samband med denne stortingsmeldinga.

Mykje av dokumentasjonen i notatet bygger på Riksrevisjonens rapport frå 2020, som presenterte kritikk av norsk fiskeriforvaltning på ei rekke område. Her er også Riksrevisjonens kritikk av norsk fiskeriforvaltning presentert.

Prinsippa bak fiskeripolitikken

I Noreg er vi einige om at det er fellesskapet som eig fisken, slik vi også tenker om andre natur- og fellesskapsressursar. Fisken skal bidra til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna, og fisket skal vere lønnsamt og berekraftig. Dette står i paragraf 1 og 2 i havressurslova:

§1: «Formålet med lova er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei vilt- levande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna.»

§2: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.»

Innanfor olje, oppdrett og fleire andre næringar er vi vant til at disse naturressursane kjem fellesskapet til gode gjennom grunnrenteskatt. I fiskeripolitikken ligg tanken om fellesskap til grunn, men ein har tenkt annleis om korleis ein sikrar det.

Ved å fordele fiskekvotane langs kysten, har tanken vore at arbeidsplassane og industrien som følger med kvotane også skulle bli jamt fordelt mellom kystsamfunna med nærleik til ressursane. Då kan fiskarane tene dei pengane fiskekvotane gir, utan ekstra skatt utover det andre arbeidstakarar betaler, fordi ringverknadene kjem fellesskapet til gode lokalt. Politikarane har tenkt at villfisken skal bidra til fellesskapet gjennom spreitt busetting og verdiskaping.

Det er slått fast fleire gongar, mellom anna dokumentert av Kystfiskeutvalet i 2008,at det å leve nært marine ressursar gir ein eigen rett til å kunne hauste av desse ressursane. Stortinget har også slått dette fast ei rekke gongar, for eksempel i Innst. O. nr. 38 (1998–1999) Der skriv næringskomiteen:

Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket.

Denne tenkingaheng på ein føresetnad om at kvotefordelinga faktisk fører til spreiing av ressursar og busetnad i små kystsamfunn. Ei utfordring for systemet er at desse prinsippa har blitt utfordra dei siste tiåra. Ein sentral drivar for denne utviklinga har vore utviklinga i retning av færre fiskarar og høgare inntening per fiskebåt. Stortinget har også ved fleire tidspunkt omtalt fiskeløyver som om dei har eit privatsrettsleg element i seg.

Norsk fiskeripolitikk bygger også på ei rekke andre prinsipp, som har blitt vedtekne i Stortinget:

• At flåten skal vere eigd av aktive fiskarar
• At fiskeflåten skal bestå av fartøy av ulik storleik
• At fartøy over 15 meter som driv med kommersielt fiske skal ha norske statsborgarar som majoritetseigarar 
• At kvoter er knytt til eit spesifikt fartøy og berre kan brukast ved å fiske frå dette fartøyet.4

Dagens regelverk

Fiskerinæringa er ei tett regulert næring, med eit komplisert regelverk. Det er dei siste tiåra innført ei rekke politiske grep for å sikre at fisken faktisk kjem på land langs kysten i Norge. Vi har for eksempel eit såkalla pliktsystem, som forpliktar kvoteeigarar til å levere fisken på ein bestemt plass. Overordna er likevel utviklinga at ei lang rekke kystsamfunn har fått redusert fiskeriaktiviteten dei siste tiåra, og at denne har blitt meir konsentrert andre stadar. 

Kvotesystemet og strukturkvotane

Kvotesystemet blei innført som følgje av kollaps i fleire fiskebestandar i 1989. Det var for mange fiskarar og for lite fisk. Diforblei dei som blei vurdert som «mest avhengige av torskefiske» tildelt kvotar i det som blir kalla «lukka gruppe». Fleire tusen båtar mista med det tilgangen til fiske som dei hadde hatt før, men dei fekk lov til å fiske i det som blir kalla «open gruppe». Her får fartøya lov til å ta opp mindre fisk enn fartøya i lukka gruppe, så her fungerer fiskeriaktiviteten stort sett som ei binæring for dei som fiskar. I 2015 var for eksempel berre seks prosent av dei tildelte kvotene i open gruppe. 5

Strukturkvotane blei innført i 2004 av dåverande fiskeriminister Svein Ludvigsen (H)og Bondevik-regjeringa (H, Venstre og Krf) for fartøy over 15 meter, og for havfiskeflåta frå 2005.6 Fram til då hadde kvar fartøy ei kvote til kvart fiskeri (altså ei kvote per art fartøyet fiska), men no blei det lov å overføre kvoter mellom fartøy, for eksempel dersom eit fartøy skulle bli tatt ut av drift. Denne ordninga har gjort det mogleg å samle fleire kvotar på same fartøy. Desse kvotane, som blei overført mellom fartøy, blir kalla strukturkvotar, og det å flytte kvotar mellom fartøy blir kalla strukturering. Fram til dette systemet kom, kosta det ikkje noko å få ei fiskekvote.

Det var til dels mogleg å flytte kvoter mellom fartøy før dette også, men då skjedde det på andre vis, for eksempel kondemnering.7

Bondevik-regjeringa la opp til at desse strukturkvotane skulle delast ut til evig tid. For dei som ville klare å samle ei rekke kvoter på sine fartøy, ville dette kunne bety at dei fekk rett på store verdiar basert på sine fiskerettar.

I Soria Moria-erklæringa, som kom i 2005, slo den raudgrøne regjeringa fast at dei skulle stoppe privatiseringa av fiskeriressursane, og dei erklærte struktureringsstopp.

Den stoppen varte til 2007. Då la den raudgrøne regjeringa fram ei sak om strukturkvotane. Der slodei fast at desse strukturkvotane ikkje var utdelt for evig, men gitt for ein tidsavgrensa periode (20/25 år). Målet var å hindre at desse kvotane, som kjem frå fellesskapets ressursar i havet, var tildelt til nokre få private aktørar til evig tid. Samtidig blei strukturkvoteordninga utvida til å også gjelde fartøy mellom 11 og 15 meter, og struktureringsstoppen blei oppheva.

Den raudgrøne regjeringa bestemte med dette at når det hadde gått ei viss tid, skulle kvotane komme tilbake til fellesskapet. Det ga sterke reaksjonar hos enkelte fiskarar, som forventa at kvotane hadde blitt gitt på livstid. Dei tok saka til retten. Som følgje av dette blei ein runde i Høgsterett, og med ei røysts overvekt landa dei på at kvotane skulle falle tilbake til fellesskapet etter 20/25 år i den såkalla Volstad-dommen.

Volstad-dommen, som fall i Høgsterett i 2013, slo fast at tildelte fiskekvotar ikkje er evigvarande, men tilhøyrer fellesskapet. Pliktkommisjonen skriv følgjande om det juridiske handlingsrommet norske myndigheiter har til å tidsbegrense strukturkvotane:

Det rettslige, økonomiske og samfunnsmessige grunnlaget for denne modellen hviler på utgangspunktet om at ingen eier fisken i havet, men at noen til enhver tid har fellesskapets tillatelse til å fiske årlige fastsatte kvoter, slik at naturressursene forvaltes til fellesskapets beste – nå og for fremtiden. For kystsamfunnene har fiskerinæringen imidlertid hatt stor betydning for både bosetting, sysselsetting og kultur, samtidig som kystsamfunnene gjennom mottak og industri har lagt til rette for fiskerinæringen. Ved fordeling og forvaltning av det gode som denne ressursen utgjør, bør det derfor tas spesielt hensyn til kystsamfunnenes særskilte stilling. (…) Det er likevel ikke rettslig holdbart å anta at disse tillatelsene av den grunn er ‘evigvarende’. Man må hundre år tilbake i tid for å finne en rettsavgjørelse der Høyesterett aksepterte at noen få aktører rettslig kunne binde opp fellesskapet inn i evigheten, jf. R. 1917 s. 392 (apotekerbevillinger). Siden den tid er evigvarende tillatelser definitivt rettslig forlatt, hvilket også gjør seg gjeldende med særlig tyngde for fellesskapsressurser. Som tidligere nevnt aksepterte Høyesterett for eksempel i Rt. 2013, s. 1345 (Volstad) at strukturkvotene ble begrenset til 25 år. I dag må det derfor antas at ingen kan ha en berettiget forventning om at en tidsubestemt konsesjon til fiske har en varighet på mer enn 15-30 år, litt avhengig av omstendighetene (investeringer, myndighetenes tilsagn, grunnkvote/strukturkvote mv.)

No har 20 år snart gått og den fyrste fristen for tidsavgrensinga kjem i 31. desember 2026.8 Men kva «falle tilbake til fellesskapet» eigentleg betyr, er ikkje endeleg bestemt enno. Diskusjonen handlar mellom anna om kvotane skal falle tilbake til same fartøygruppe som dei har vore i, eller om dei kan omfordelast til andre fartøygrupper. Fiskeriministeren skal skissere ei løysing i den komande kvotemeldinga. Dette blir nærmare omtalt i kapittel 5. 

Om pliktsystemet

I tillegg til kvotesystemet, har norsk fiskeripolitikk eit såkalla pliktsystem. Dette har blitt utarbeida for å sikre at landindustrien i kystsamfunn får tilgang på råstoff i dei periodane der kystflåten ikkje har tilgang på fisk. Ettersom fiskeri er ei sesongbasert næring, har det lenge vore ei utfordring å sikre nok arbeid for arbeidstakarane som jobbar med bearbeiding av fisk i kystsamfunna.

Trålfiske har vore strengt regulert i Noreg, fordi intensjonen i lovverket har vore å sikre ei fordeling av inntekter frå hausting av ressursar i ei lang rekke lokale kystsamfunn. Samtidig har fisk frå trålarar vore heilt sentralt for å gi mange arbeidsplassar knytt til bearbeiding av fisk i Finnmark. I etterkrigstida var dette mellom anna finansiert av statsstøtte.

På 1980- og 1990-talet gjekk myndigheitene bort frå denne statsstøtta, og mange av filetfryseria fekk økonomiske utfordringar. Samtidig blei det starta ein praksis med å gi dispensasjon frå kravet om at du må vere fiskar sjølv for å kunne eige eit fartøy. I staden innførte ein krav om at eigarane av trålarkonsesjonane måtte levere fisk til ein bestemt region, stad eller eit konkret anlegg, kalla leveringsplikt. Nokre konsesjonar hadde også krav om at dei måtte oppretthalde produksjon ved spesifikke anlegg der dei også hadde leveringsplikt, i form av såkalla aktivitetsplikt.

Bondevik-regjeringa, beståande av Høgre, Krf og Venstre, gjorde i 2003 om leveringsplikta til det som blei kalla ei tilbodsplikt. No måtte ikkje lenger trålarane faktisk levere fisken, men dei måtte tilby den til spesifikke bedrifter eller lokalsamfunn. I 2017 hadde 14 prosent av torskekvotene og 10 prosent av hysekvotene tilbodsplikt.9

I 2006 kom ei ny plikt med på lista. Den raudgrøne regjeringa, med Ap, Sp og SV, innførte ei bearbeidingsplikt. Bakteppet var at det var ein del anlegg som kjøpte fisk gjennom tilbodspliktordninga, som ikkje foredla den sjølv, men selde den direkte vidare. Den nye bearbeidingsplikta sa at anlegg som gjennom tilbodsplikta hadde fått torsk, måtte foredle minst 70 prosent av denne.

I 2017 kom ein rapport frå ein regjeringsnedsett kommisjon som hadde sett på pliktsystemet.10 Dei viste at pliktene ikkje fungerte i tråd med føremålet bak dei. Fisken blei ikkje levert på land i kystsamfunna i tråd med intensjonen i regelverket. Det einaste unntaket var aktivitetsplikta, som bidrog til arbeidsplassar i kystsamfunn. Dei peika på endringa frå leveringsplikt til tilbodsplikt som ein av drivarane bak at pliktsystemet ikkje fungerer som planlagt.

I praksis vel trålarane ofte å tilby fisk som er frossen, og som difor er vanskeleg å foredle og tene pengar på. Ei anna utfordring er at bearbeidingsplikta kan medføre økonomisk risiko, fordi dei ikkje står fritt i å vurdere kva dei vil gjere med fisken etter å ha kjøpt den. Difor blir mesteparten av fisken kjøpt og selt utanfor pliktsystemet.

Aktivitetsplikta fungerer i større grad enn dei andre pliktene, og då utredninga kom var det anlegg i Stamsund, Melbu, Hammerfest, Storbukt, Kjøllefjord og Båtsfjord som fekk aktivitet som følgje av trålarkonsesjonane til selskapet Havfisk. I desse lokalsamfunna har det blitt vesentleg aktivitet med store verdiar. Men fisken dei har basert seg på er i praksis råstoff frå kystflåten, ikkje fisk frå trålarane med tilbodsplikt.

Trålarkonsesjonane med tilhøyrande plikter er tildelte med ein tydeleg føresetnad om å sikre kystsamfunna råstoff gjennom heile året. Når ordninga ikkje fungerer som ho skal, er diskusjonen om Stortinget skal endre på ordninga.

I 2017 føreslo Solberg-regjeringa å oppheve pliktsystemet, mot at det skulle bli tildelt eit visst beløp til kystsamfunna. Lokalsamfunna reagerte, det blei store demonstrasjonar og fiskeriminister Per Sandberg valte å trekke meldinga. 11

Situasjonen i dag: Kvotesystemet har gått i retning av å vere ein marknad

Utviklinga med å kjøpe og selje fiskekvotar utvikla seg på 2000-talet. Det blir stadig dyrare å kjøpe ei kvote for å etablere seg i yrket. Mens fiskarar på 1990-talet kunne få fiskekvotar gratis, kostar det no millionar å kjøpe ei kvote.

Ei utfordring for politikarar som vil diskutere denne utviklinga er at det ikkje finst offentleg informasjon som på systematisk vis seier noko om kvoteprisane i Noreg. Det er likevel ikkje tvil om at prisane på kvotar har gått kraftig opp frå tidleg 2000-tal og fram til i dag.12

For tre år sidan kom Riksrevisjonen med ein rapport som såg nærmare bestemt på korleis fiskeriforvaltninga hadde blitt balansert mellom dei ulike måla om berekraftige fiskeribestandar, samfunnsøkonomisk lønnsamheit og sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna.

Dei slo fast at fiskeflåten har hatt meir lønnsamheit dei siste tiåra, og at innføringa av strukturkvoter har bidratt til det. Frå 2004 til 2018 gjekk lønnsamheita opp i alle fartøygrupper, men mest innanfor havfiskeflåten.13

Grafen under14 viser utviklinga i driftsmargin i ulike fartøygrupper i kystflåten:

Denne viser positiv utvikling i alle fartøygrupper, med unntak av fartøya mellom 15 og 20,9 meter, som låg på same nivå i 2018 som i 2004. Merk at gjennomsnittleg driftsmargin i alle næringar i 2018 var på 11 prosent. For industrien var den på 4,3 prosent.15

I 2018 hadde fartøy under 11 meter ei gjennomsnittleg driftsinntekt på 1,5 million på eit år, mens fartøy på mellom 21 og 27,9 meter hadde ei gjennomsnittleg driftsinntekt på 32,1 million.16

Hovudårsakene til at lønnsamheita har gått opp er at totalkvotane har gått opp i mengde, at sentrale fiskeslag har gått opp i pris og at fiskebestandane har blitt forvalta godt. Strukturering av fiskeflåten og politikk som har lagt til rette for dette er også ei vesentleg hovudårsak.17

At fiskerinæringa går godt påverkar også lønningane for dei som får fiske innanfor den lukka delen av fiskeria. Tal frå 2012 viste at fiskarar i Noreg låg godt over gjennomsnittsløna i Noreg. Mest tente fartøyeigarane, som på dette tidspunktet tente 4,4 gongar så mykje som ein gjennomsnittleg arbeidstakar i Noreg om dei dreiv med trål, og 5,4 gongar så mykje om dei dreiv med ringnot. Mannskapet i fiskeria generelt tente også godt, med ei inntekt 40 prosent over gjennomsnittsløna i Noreg.18

Samtidig har næringa blitt meir kapitalintensiv. Nofima skreiv i ein rapport i 2018 at kapital erstattar arbeidskraft i fiskenæringa som ho er no. Mens ein gjennomsnittleg fiskar fiska 60 tonn i året i 1990, var det same talet 190 tonn i 2013.19

Fiskekvotane har parallelt blitt samla på færre hender. Innanfor torsketrål hadde dei ti største selskapa for eksempel kontroll på nesten 80 prosent av kvoten i 2018, mot nærmare 25 prosent i 2004. Innanfor både kystflåten, sild- og makrell og havfiskeflåten har eigarskapet blitt meir konsentrert i same periode. Riksrevisjonen slo fast at det var alvorleg at «summen av endringene i kvotesystemet har fått, til dels utilsiktede, negative konsekvenser for fiskeriaktiviteten i mange kystsamfunn».

Denne tabellen illustrerer den sterke konsentrasjonen av kvotar som har skjedd sidan tidleg på 2000-talet til i dag:20

Riksrevisjonen dokumenterte at også andre fiskeripolitiske prinsipp hadde blitt utfordra, som at flåten skal vere fiskareigd, at flåtestrukturen skal vere variert og ha fartøy i ulik storleik, at norske statsborgarar skal vere majoritetseigarar i fartøy over 15 meter som driv med kommersielt fiske og prinsippet om at ei kvote er knytt til eit spesifikt fartøy og berre kan brukast ved å fiske frå dette fartøyet.21

Samtidig har kvoter fått ein stadig høgare marknadsverdi. Media fortel jamleg om unge fiskarar som ikkje kjem inn i yrket. Å etablere seg med båt og kvote kan fort koste mellom 8 og 10 millionar, i følgje NRK.22 Riksrevisjonen anslår at prisen for ei kvote for torsk for fartøy under 11 meter blei 5-dobla mellom 2009 og 2017.23 I praksis betyr det at ungdom som vil bli fiskarar må ta opp millionlån for å kunne etablere seg innanfor fiskeri.

Det finst rekrutteringsordningar for å bøte på dette, men desse er det relativt få som får ta del i. I 2023 var det 49 kvalifiserte søkarar på ei rekrutteringskvote som gir lov til å fiske 35 tonn fisk i året. Seks av søkarane fekk ei kvote, med gyldigheit på fem år. I praksis har desse kvotene millionverdiar for dei som får dei.24

Talet på fiskarar i Noreg har gått kraftig ned sidan etterkrigstida. I 1945 var det over 100 000 fiskarar i Noreg. I 1990 var det om lag 20 000 her i landet som jobba heiltid som fiskarar, og 554 av desse var kvinnelege heiltidsfiskarar. I 2014 var det 9400 med fiskeri som heiltidsjobb, og 260 av desse var kvinner.25 Samtidig går gjennomsnittsalderen på fiskarane opp.26

Ei hovudårsak til nedgangen i talet på fiskarar er ny teknologi, som har gjort det mogleg å få langt meir fisk på eit fartøy. Samtidig handlar dette også om korleis systemet for kvotetildeling har blitt innretta.27

Fiskerinæringa er ei mannsdominert næring. Forskaren Siri Gerrard har peika på kvotesystemet som noko som har gjort det vanskelegare for kvinner å etablere seg i yrket.28 Blant heiltidsfiskarane i fiskarmantalet er det berre 3,4 prosent av desse som er kvinner.29

Når ein ser på korleis fiskeri bidrar til spreitt busetjing, er kystflåten heilt sentral. Når det blir færre fartøy, med fleire kvoter på kvart fartøy, påverkar det også industrien på land, som følgje av dette kan få færre og større anlegg. Kystflåten treng fiskemottak i nærleik av der dei bur og fiskar. Riksrevisjonen dokumenterte korleis det har blitt færre og større mottak. Frå 2004 til 2018 gjekk talet på fiskemottak som tar i mot torsk i Noreg ned med 25 prosent, mens det for makrell har vore stabilt.30 I 29 kommunar har all villfiskindustri forsvunne sidan 2004. Og mange av dei som enno har mottak har færre mottak enn før. Det tvinger fiskarar til å flytte eller selje kvotane sine.

Til tross for desse endringane, har talet på sysselsette i fiskeindustrien haldt seg stabil frå 2004 til 2018. I same periode har landingane av torsk auka med 100 000 tonn i året. Mange av desse arbeidstakarane jobbar deltid eller i delar av året. 31

Drivarar bak denne utviklinga

Det er ei rekke årsaker til at det kvoteprisen har blitt såpass høg og kvotene har blitt samla på stadig færre hender dei siste tiåra. 

1. Innføring av strukturkvoter

Som omtalt i kapittel 2 innførte Bondevik-regjeringa i 2004 ordninga med strukturkvoter, som gjorde at kvoter under visse føresetnader kunne overførast til andre fartøy. Det gjorde det mogleg å overføre kvoter frå eit fartøy til eit anna, og med det kjøpe og selje kvoter. Bakgrunnen for at dette blei innført var at det tidleg på 2000-talet var låg lønnsamheit i næringa, og at kvotene var fordelt på mange fartøy. Då denne ordninga blei innført, presiserte ein i stortingsmeldinga Strukturtiltak for kystflåten at reduksjonen i talet på fartøy «må gjøres på en slik måte at målet om en variert flåte sammensatt av både store og små fartøy, blir ivaretatt. Dette sikres i regjeringens forslag. Dette gjelder også målet om geografisk spredning ut fra distriktspolitiske hensyn.»32 Historia viste at dette likevel førte til færre fiskarar, og større fartøy.

For dei som investerte i strukturkvotane tidleg i denne perioden, har det gitt store verdiar. I 2019 var for eksempel ein kvote på 28 meter i kystfiske verdt 50 millionar kroner.33

2. Kvotetaket har blitt heva

Kvotetak er ei grense for kor stor kvote kvart fartøy i eit fiskeri kan ha. Desse taka har blitt heva fleire rundar sidan strukturkvoteordninga kom i 2004. Dette har skjedd i 2007, 2013 og 2017. Eit fartøy på kyst på 14,5 meter som i 2007 kunne ha kvotar tilsvarande 168 tonn torsk i 2007 kunne ti år seinare fiske heile 421 tonn som følgje av desse endringane.34

3. Fylkesbindingane har blitt oppheva

Fram til 2016 var kvotane fordelt mellom kystfylka, som gjorde at dersom ein skulle kjøpe ei kvote, måtte ein bu i same fylke som seljaren. Dette var eit tiltak for å sikre geografisk spreiing på kontrollen av fiskeriressursane. Men i 2016 oppheva Solberg-regjeringa denne regelen og innførte heller landsdelsbindingar, som gjorde at kvotane kunne seljast i same landsdel, i praksis internt i Nord-Noreg eller internt i Sør-Noreg. Dette bidrog til at graden av kjøp og sal av kvoter gjekk tydeleg opp i 2017.35

4. Ein har lagt til rette for samfiske for fartøy under 11 meter 

For dei minste kystfartøya, dei som er under 11 meter,36 har det blitt opna for at to fartøy kan samfiske. Då kan dei slå saman kvotane sine og fiske saman. Denne regelen utnytta nesten 40 prosent av fartøya seg av i 2018. Tanken bak denne regelen er mellom anna at det skal bli tryggare å fiske, ved at fleire kan fiske saman, og å gjere aktiviteten meir lønnsam på dei minste fartøya.

Ein del av desse endringane, som har ført til høgare prisar på kvotane, har kome i regi av byråkratiet i Nærings- og fiskeridepartementet, som har gitt dispensasjonar og forskrifter.37

Det er blitt vanleg å «samfiske med seg sjølv», og i praksis har dette ført til at fleire kvotar har blitt samla på færre fartøy.38 I samband med behandlinga av stortingsmelding (2018-2019), Et kvotesystem for økt verdiskaping, vedtok Stortinget at ordninga med ”samfiske med seg sjølv” skal bli avvikla innan 2026.39

5. Manglande konsekvensutredningar

Riksrevisjonen kritiserer også Nærings- og fiskeridepartementet for å ha gjennomført ei rekke endringar av fiskeripolitikken utan å ha konsekvensutgreia endringane fyrst.40

Behandling av kvotemeldinga våren 2024

Sommaren 2022 sendte Støre-regjeringa ei rekke forslag på høyring som gjeld fire tema som vil bli tatt opp i kvotemeldinga:

• Rammevilkår for den minste kystflåten
• Gruppeinndeling i kystflåten og korleis ein definerer lengde (om ein skal ta utgangspunkt i faktisk lengde eller hjemmelslengde på båten)
• Fordeling av strukturgevinst frå tidsbegrensning i strukturkvoteordninga
• Kvotefordeling for nordøstarktisk torsk og NVG-sild

Det er ikkje rom i dette korte notatet til å gå inn i alt her, men sidan strukturkvotane vil vere eit sentralt tema, blir dette særleg omtalt i dette notatet.

Spørsmålet det har vore mest snakk om i forkant av kvotemeldinga er kva som skjer med strukturkvotane som utgår, eller den såkalla strukturgevinsten.

Det er diskusjon om desse skal falle tilbake til same fartøygruppe som dei er i no, eller om dei skal fordelast på andre grupper. Dei kan for eksempel bli fordelt til kystflåten, for å motarbeide noko av den utviklinga Riksrevisjonen sette ord på, med stadig mindre fiskeriaktivitet i ei rekke kystsamfunn.

Blant dei som har strukturkvotane i dag, er det ei forventning om at desse skal bli vidareført i same fartøygruppe. Dette vektla også Solberg-regjeringa då dei la fram si stortingsmelding om denne tematikken i 2018-2019.

Då skreiv dei:

Regjeringenmener derfor at fartøyeiere bør gis anledning til å søke om konvertering av strukturkvoter slik at tidsbegrensningen inntreffer 15 år senere for den delen av kvotegrunnlaget som konverteres (se 3.3.2). Dette bør skje innenfor rammene av at dagens strukturkvoteordning videreføres. Regjeringen har lagt vekt på at det er stor motstand mot å endre sentrale rammebetingelser blant næringsaktører og sentrale næringsorganisasjoner.41

Solberg-regjeringa la altså opp til at dei som hadde fått tilgang på strukturkvotar skulle få behalde delar av dei same kvotane i 15 år til med noko avkorting, om dei ynskja det sjølv. Alternativt skulle kvotane bli fordelt på ny i same gruppe. 

Ein samla komité avviste dette forslaget i Stortinget, med bakgrunn i at dette fekk kritikk frå fiskeorganisasjonane under høyringa av meldinga.42 I staden gjekk fleirtalet inn for at strukturgevinsten skulle bli fordelt tilbake til same fartøygruppe som fartøyet høyrer til, men kombinert med ei rekke andre tiltak, som at kystflåten skulle få tildelt kvotar basert på faktisk lengde, og ikkje hjemmelslengde.43

I same melding føreslo Solberg-regjeringa å innføre ein kvotebank. Dette blei også avvist av stortingsfleirtalet. 

I innstillinga til saka stod dagens regjeringsparti, Ap og SP, og SV, som no til saman har fleirtal, bak formuleringar om at dei små fartøya er ein viktig del av norsk fiskeripolitikk, og at dei vil styrke den minste og mest kystnære delen av fiskeflåten.44 Dei tok også til orde for eigarskapsbegrensningar i kystfiskeflåten.

Høgresidepartia (Høgre, Frp, Venstre og Krf) skreiv derimot at dei meinte at det ikkje er stor eigarskapskonsentrasjon i kystflåten, og at dette ikkje er eit «treffande eller proporsjonalt tiltak».45

Ap, SP og SV tok til orde for å sende meldinga tilbake til Solberg-regjeringa, mellom anna begrunna i at dei meinte regjeringa ikkje hadde konsekvensutgreia forslaga, og at dei ville kunne bidra til at konsentrasjonen av eigarskap ville kunne bli forsterka. Dei fremja også ulike variantar av forslag for å hindre at fisk blir frakta ut av landet for fordeling, i staden for at fisken blir landa i norske kystsamfunn.

I Hurdalsplattforma tar Ap og Sp til orde for å seie nei til evigvarande kvoter. Dei skriv mellom anna at dei vil lage ei ny kvotemelding, som skal fordele kvotane meir rettferdig og legge begrensningar på eigarskapet i kystflåten og innføre målretta ordningar for rekruttering. Dei skriv også at dei i den komande meldinga vil avklare kva som vil skje med strukturkvotane når dei går ut frå 2026.46

I høyringsnotatet om strukturkvotane sendt ut sommaren 2022, som var ein del av forarbeidet til meldinga, føreslår Ap- og Sp-regjeringa tre alternative løysingar:47

1. Nullalternativet, den løysinga Stortingets fleirtal føreslo under behandling av Solberg-regjeringas kvotemelding våren 2020. Dette forslaget går ut på at strukturgevinsten blir fordelt i gruppene dei er i no, men der tildelinga skjer basert på faktisk lengde i staden for hjemmelslengde.48
2. Strukturgevinsten blir fordelt basert på opprinneleg hjemmelslengde. 
3. Strukturgevinsten blir fordelt til den opprinnelege gruppa, men fordelt på grunnkvote og eksisterande strukturkvote. Denne modellen vil gi størst gevinst til dei med mest frå før. 49

Dette er komplisert, og Nærings- og fiskeridepartementet skriv sjølv at det er krevjande å vurdere utfallet og nettogevinsten av dei ulike alternativa.50

Alternativ 3 vil vere mest lønnsamt for havfiskeflåten, mens alternativ 2 vil flytte meir kvoter ned frå havfiskeflåten til delar av kystfiskeflåten. 

Støre-regjeringa opnar i høyringsnotata også for andre fordelingsmodellar enn dette. Dei viste til at det er snakk om store verdiar, og at det kan vere eit argument for å omfordele meir. Dei peikar på at eit offentleg utval i 2016, Eidesen-utvalet, tok til orde for å innføre skatt på ressursrenta i fiskeria, som følgje av at fordelinga av kvotane er som ho er.51

Dei peikar også på at det kan vere mogleg å fordele kvotane på alle fartøya, inkludert dei under 11 meter, og ikkje berre til gruppene som har strukturert.53

Høyringssvar om strukturkvotane

Norske fiskarar er organisert i ulike organisasjonar. Norges Fiskarlag er den største, og organiserer alle formar for fiskarar. Norges Fiskarlag har tre delar:

• Sør-Norges Fiskarlag
• Fiskebåt (som organiserer havfiskeflåten og dei største fartøya)
• Nord Fiskarlag (som organiserer varierte fartøy og ein del kystfiskarar i nord. Nord Fiskarlag var tidlegare kalla Fiskarlaget Nord, og var ein periode utmeldt av Norges Fiskarlag som følgje av interne ueinigheitar med Fiskebåt om politisk retning og representasjon)54

I tillegg finst Norges Kystfiskarlag, som organiserer kystfiskarar utanfor fiskarlaget. I tillegg finst ei rekke fleire organisasjonar, som Pelagisk Foreining og Noregs Råfisklag.

Fiskebåt sett i sitt høyringssvar ord på kva som er på spel i saka om strukturkvotane:

Fordeling av strukturgevinsten blir et nullsumspill for de enkelte fartøygruppene, men for det enkelte rederi vil valg av modell kunne ha stor betydning for fremtidig kvotefaktorbeholdning. Når det først er lansert flere ulike modeller for hvordan strukturgevinsten kan fordeles er det ikke til å unngå at noen vil komme ut som «vinnere og tapere» når valget tas.55

Fiskebåt organiserer dei største fartøya, og er dei som har tent mest på strukturkvoteordninga. Dei tar også til orde for alternativ 3, som er forslaget som vil kome dei største aktørane mest til gode. Dei kallar det «oppsiktsvekkende» at regjeringa diskuterer alternative modellar til denne, og dei peikar på at det er ei forventning i næringa om «stabilitet og forutsigbarhet».56

Fiskebåts høyringssvar gjer det klart at dersom Stortingets fleirtal vel å omfordele kvotar i behandlinga av denne saka, på bekostningav dei som tener mest på dagens ordning, vil kunne gi tydelege reaksjonar frå dei som vil tape på denne omlegginga, som er dei største fartøya.

Denne argumentasjonen har blitt møtt med argumentet om at havfiskeflåten har blitt pålagt å skrive ned verdien på strukturkvotane, som har gitt dei ein skattefordel undervegs, nettopp fordi desse er midlertidige kvoter.57 Fiskebåt kan dermed ikkje hevde at dei ikkje har visst at desse er midlertidige. Fiskebåt har likevel varsla i media at dei vil vurdere å gå til retten dersom det blir omfattande flytting av kvotar frå havfiskeflåten til kystflåten. 58

Fiskarlaget Nord, som organiserer meir varierte delar av fiskeflåten i nord, inkludert kystflåte, tar i sitt høyringssvar til orde for å fordele strukturgevinsten relativt etter grunnkvote til noverande hjemmelsgruppe (regjeringas alternativ 2).59 Også Kystens Tankesmie viser til at mange av strukturkvotene har forflytta seg frå kystfiskeflåten og opp til havfiskefartøy over 28 meter. Dei tar til orde for at Stortinget no bør gi kvotane til den opprinnelege fartøygruppas hjemmelslengde (regjeringas alternativ 2).60 Det har også ein rekke andre aktørar meint, som Norges Kystfiskarlag, Pelagisk forening og Sjømatbedriftene.

Norges Fiskarlagvalte derimot å lage eit nytt alternativ. Dette er omtalt som modell X, som eit slags forslag til kompromissforslag mellom alternativ 2 og alternativ 3. Her skal fordelinga gis med utgangspunkt i grunnkvotane og halvparten av strukturkvotefaktorane.61 Regjeringa fann dette forslaget såpass relevant at dei valte å sende også dette ut på høyring vinteren 2022. 

Konklusjon

Stortinget står no foran store spørsmål som vil ha stor påverknad på framtidas fiskerinæring. Det er tilgangen på store verdiar som skal fordelast, som vil kunne ha mykje å seie for busetting og sysselsetting i kystsamfunna.

Når det gjeld strukturkvotene, er det pengesterke aktørar med sterke interesser i å behalde dagens kvotefordeling. På den andre sida står kystflåten og lokalsamfunn, som har opplevd å tape på dei siste tiåras fiskeripolitikk, der kvotene har blitt samla på stadig færre hender.

Stortingets fleirtal vil gjere lurt i å finne løysingar som sikrar at dei overordna prinsippa for fiskeripolitikken blir betre ivaretatt enn i dag, gjennom at det blir tatt meir omsyn til at den skal sikre busetjing og sysselsetting i kystsamfunna. Alternativet er at tilgangen til fiske og dei store verdiane frå fisken er blir samla på enno færre hender enn i dag, med konsekvensane det vil kunne ha for samfunnsutvikling i nord.

Ordliste

Faktisk lengde= Den lengda eit fartøy faktisk har. Fartøy kan byggast om, og det gjer at dei kan endre lengde etter at dei har fått tildelt kvoter og faktisk lengde tilsvarer storleiken båten på noverande tidspunkt (lengda på tidspunktet for utdeling av kvoter er derimot såkalla hjemmelslengde).

Fartøygrupper= Fartøy kan delast inn i grupper basert på lengden på skroget, storleiken på lasterommet eller kva redskap dei bruker. Finnmarksmodellen er ei inndeling i fartøygrupper for kystfisket for torsk, sei og hyse.

Finnmarksmodellen= En modell for inndeling i fartøygrupper som blei innført i 2002. Fartøy som driv kystfiske (og fiskar etter hyse, torsk eller sei) blir delt inn i fire grupper, basert på hjemmelslengde. Dei fire gruppene er:

* under 11 meter

* 11–14,99 meter

* 15–20,99 meter

* 21–27,99 meter

Fylkesbinding= Tidlegare sa reglane at dersom ein skulle selje kvota si, måtte dette skje internt i eige fylke. I 2016 endra fiskeriminister Per Sandberg dette gjennom forskrift, sånn at ein kunne selje eiga kvote internt i eigen landsdel (Nord- eller Sør-Noreg) i staden.

Grunnkvote= Den opphavlege kvota til eit fartøy

Hjemmelslengde= Lengden fartøyet hadde på eit visst tidspunkt, som er grunnlaget for kvotene fartøyet har.

Kondemnering= At eit fartøy gir bort kvoterrettane sine og at fartøyet blir tatt ut av fisket.

Kvotefaktor= Kvotefaktor seier noko om kor stor kvote fartøyet har eit år. Ei gruppekvote har ein viss mengde kvoteeiningar (oppgitt i tonn), som skal fordelast på fartøya i gruppa.

Kvotetak= Kvotetak er ei grense for kor stor kvote kvart fartøy i eit fiskeri kan ha. Dette handlar om kor mykje meir enn grunnkvota fartøyet kan ha.

Kystflåten= Dei minste fartøya, i dag i hovudsak definert som fiskefartøy med lasteromsvolum under 500 m3.

Landing= Lossing av fisk fra fiskefartøy

Pelagisk fiske= Pelagisk fiske er fiske etter arter som lever i det opne havet, ikkje ved kysten eller på havbotnen. Då blir det fiska etter artar som sild, makrell, lodde og kolmule.

Ringnot= Not er ei form for fiskereiskap, laga av eit nett som stenger fisken inne. Ringnot (også kalla snurpenot) er eit nett som blir brukt ved å danne ein ring, og som så blir snurpa saman i botn.

Samfiske= Ei ordning for fartøy under 11 meter i lukka gruppe som fisker torsk, hyse eller sei i nord, som opnar for at eit fartøy kan overta kvoten til eit anna fartøy i eit år.

Sjarkflåten= Dei minste fartøya i lukka gruppe, i praksis fartøy under 11 meter (13 om dei fiskar makrell med kystnot).

Strukturering= Dette handlar om at fleire kvoter, som opprinneleg er fordelt til ulike fartøy, kan samlast på eit og same fartøy.

Strukturgevinst= Når eit fartøy har fått auka fiskekvote, utover grunnkvota, som følge av strukturering, blir denne kalla strukturgevinst.

Strukturkvoter= Ei kvote, innført i eit system i 2004, som gjer det mogleg å handle med fiskerikvoter, ved at eit fartøy kan auke kvota si utover grunnkvota og heilt opp til kvotetaket.

Trålar= Eit fartøy som fiskar ved å trekke ein notpose bak fartøyet. Fisket kan skje gjennom bunntrål, som ofte blir brukt for å fange torsk og sei, eller høgare opp i sjøen, og då blir kalla pelagisk tråling.

Trålstigen= Dette var eit system for fordeling av kvotar mellom hav- og kystflåten som blei oppretta etter torskekrisa i 1990, og revidert i 1994. Modellen blei laga av Norges Fiskarlags landsmøte.