Tillit og styring

I framtida har vi to viktige utfordringer: Vi må løfte og beholde flere i arbeidslivet, og vi må vi levere offentlige tjenester mer effektivt. Hvordan gjør vi dette?

Dette notatet drøfter styring og ledelse i offentlig sektor. I framtida får vi flere utgifter og lavere inntekter ettersom befolkningen blir eldre og oljeinntektene reduseres. Da har vi to viktige utfordringer: For det første må vi øke inntektene – altså løfte og beholde flere i arbeidslivet. For det andre må vi levere offentlige tjenester mer effektivt. Her tar vi for oss det siste.

Vi vet at det blir flere og større krav til velferden i tiårene som kommer. Selv om velferdstjenestene i Norge all hovedsak er gode, er også variasjonene i kvalitet og kostnader betydelige. Skal vi bevare tillit, betalingsvilje og ikke minst betalingsevne for velferd i framtida også, må vi tenke nytt. Alt er ikke bra nå. Men alt var heller ikke bedre før. Vi trenger en velferdsstat som er rustet til å møte mangfold, kompleksitet og uforutsigbarhet. En sterk velferdsstat har gitt oss sterk vekst, med høy produktivitet og små forskjeller. En sterk velferdsstat også i framtida er dermed ikke bare rettferdig – det er fornuftig også.

De siste hundre årene har vi i Norge utvidet det offentlige velferdstilbudet betydelig. Tilbudet omfatter barnehager, utdanning, helse- og omsorgstjenester. Utbygging av ulike inntektssikringsordninger har også vært viktig, blant annet for å sikre nødvendig omstillingsevne i næringslivet. Disse ordningene førte til en betydelig økning i utgiftene frem til begynnelsen av 1990-tallet. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har offentlige utgifter økt fra om lag 10 prosent i 1910 til 58 prosent i 2011 .

Over tid har også styringsprinsippene endret seg. Fra tradisjonell administrasjon på seksti- og syttitallet ble beslutninger gradvis desentralisert og målstyring innført gjennom åtti- og nittitallet. Mindre direkte kontroll av offentlige enheter ble erstattet med mål og rapportering på mål. I Norge er alle offentlige enheter styrt etter mål- og resultatstyringsprinsippet, som skal sikre at vi har øye på målet og kan justere underveis, og at de ansvarlige holdes ansvarlig. Men mål- og resultatstyring har også gitt oss uløste utfordringer. Vi måler for mye og ikke de riktige tingene, vi tenker for lite nytt og vi skaper unødig byråkrati, er blant innvendingene. Internasjonal forskning peker på at andre modeller som for eksempel nettverksstyring eller New Public Governance er i ferd med å overta styringsfilosofien. Det er et paradoks at mens både ledelsesfaget og internasjonal forskning på offentlig forvaltning ser til nye løsninger, er norsk forvaltning påfallende lojal til hierarkiske strukturer og tanken om det rasjonelle økonomiske individ.

I Danmark har man lansert begrepet Tillitsreform som operasjonaliseringen av en revidert styringsform, innenfor rammen av mål- og resultatstyring. Tillitsreformen har som mål øke kvalitet og trivsel i komplekse offentlige tjenester, men også å spare kostnader.

Tillitsreform er hverken frislipp av kontroll eller en enhetlig modell som kan vedtas innført. Det er et sett med prinsipper som flytter makt og kontroll. Noen endringer er konkrete og felles, andre må tilpasses den enkelte enhet. Erfaringene fra København er nyttige, men ennå ferske. Det er viktig å påpeke at også København er i en fase med prøving og feiling.

Hvordan vi organiserer arbeidsprosessene i offentlig sektor får også betydning for trepartssamarbeidet. I Danmark har partene i arbeidslivet sammen etablert hovedprinsippene, og lokale tillitsvalgte opplever å få en viktigere rolle. Det kan styrke rekruttering og fagbevegelsens relevans lokalt. Samtidig vil mer desentraliserte beslutninger også flytte makt til mindre enheter og kan i prinsippet svekke arbeidstakernes forhandlingsposisjon. Dette kan håndteres, men de ulike rollene må vurderes nøye av alle parter, slik at verdiene i den norske modellen videreføres og styrkes.

En stor fordel med en tillitsreform er at den ikke krever sentrale utredninger eller vedtak. Bare modige ledere og politikere. Erfaringer og læring underveis vil være en verdifull del av slike prosesser.

Vi har råd til gode og effektive velferdstjenester i framtida - hvis vi innretter oss riktig. Da må vi begynne med det som er viktigst. Alle, uavhengig av økonomi og sosial bakgrunn, skal ha tilgang på god og gratis velferd. Men vi må antakelig tenke nytt om finansiering, roller og organisering. I oktober 2015 publiserte Tankesmien Agenda notatet «Vi har råd til velferd», der vi peker på de viktigste politiske utfordringene som må løses de neste tiårene for å sikre varig sterk velferdsstat. I dette notatet drøfter vi styring og organisering. I det videre arbeidet må vi også se nærmere på aktørbildet i velferden.

Vi drøfter i dette notatet utfordringene med dagens styringsmodeller i Norge, og presenterer tillitsreform som ett av flere grep vi kan ta for å gjøre velferdsstaten bedre og mer effektiv. Notatet har følgende oppbygging: Første del handler om produktivitet og effektivitet i offentlig sektor, samt utfordringer med mål- og resultatstyring. Temaene drøftes med utgangspunkt i norsk og internasjonal litteratur. I notatets andre del rettes blikket mot Danmarks erfaringer og vi spør om tillitsreform kan være relevant for norsk velferdsorganisering.