FlickrCC: Sam D

De som ikke er med


Det er enighet blant forskere og fagfolk om at potensialet for å øke yrkesdeltakelse blant de som står utenfor arbeidslivet er betydelig. Hvordan gjør vi det?

Les hele notatet ved å klikke på denne linken

 

Sammendrag

Utviklingen i norsk økonomi avhenger av om vi lykkes med å få folk i arbeid. Når mennesker står utenfor arbeidslivet har det en dobbel slagside i offentlige finanser: de representerer både tapte skatteinntekter og økte utgifter i form av ulike former for inntektssikring. For samfunnet betyr det at folk ikke er i jobb tap av verdifull arbeidskraft og verdiskapning. Det å stå utenfor arbeidslivet kan også ha store konsekvenser for den enkeltes livskvalitet, helse og velferd. Langtidsutsiktene for norsk økonomi er tydelige: det aller viktigste vi kan gjøre for å sikre framtidas velferd er å sørge for at flest mulig er i jobb. Jobb til alle har dessuten positive effekter på fordeling, trivsel og helse i befolkningen.

Yrkesdeltakelsen i Norge er høy og arbeidsledigheten har hittil vært lav. Selv om yrkesdeltakelsen er høy i Norge er det for mange som står utenfor som kunne ha jobbet mer. Det er flere grunner til at folk står utenfor arbeidslivet. Den vanligste årsaken til at folk ikke deltar i arbeidslivet er nedsatt helse. 17 prosent av i yrkesaktiv alder mottar en form for helserelatert ytelse.. Til enhver tid er omtrent én av fem utenfor arbeidslivet enten på grunn av nedsatt helse eller mangel på arbeid.

Et samfunn hvor alle står i jobb gjennom hele voksenlivet er ikke mulig. De som i kortere eller lengre perioder ikke kan jobbe eller ikke kan jobbe fullt skal fanges opp av velferdsstaten. Men det synes å være enighet blant forskere og fagfolk om at potensialet for å øke yrkesdeltakelse blant de som står utenfor arbeidslivet er betydelig. Fravær avhenger ikke bare av den enkeltes helse men også av politikk og av strukturelle forhold i samfunnet. Flere kan jobbe mer dersom vi som samfunn legger til rette for det. Vi peker i dette notatet på særlig tre grupper:

Den første gruppen er unge som faller ut av skole og arbeidsliv. I 2014 var 71 000 personer eller 7 prosent i alderen 15 til 29 verken i jobb eller utdanning ifølge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) til Statistisk Sentralbyrå (SSB). To av tre i denne gruppen hadde i 2012 ikke fullført videregående. Årsakene til at unge ikke deltar på skole eller i arbeidsliv er mange og sammensatte. Mye tyder også på at det å falle utenfor i seg selv forsterker problemene. Noen fullfører videregående opplæring eller kommer tilbake i arbeid etter noen år, men en del trenger betydelig oppfølging for å komme inn i eller tilbake til skole eller arbeid.

Den andre gruppen er innvandrere. Yrkesdeltakelsen for en del innvandrergrupper er langt lavere enn i befolkningen ellers. Dette gjelder særlig innvandrere som kommer som flyktninger eller på familiegjenforening. Mange innvandrere ønsker og er svært motivert for å jobbe men sliter med å komme inn i arbeidslivet blant annet som følge av manglende språkferdigheter, lav eller ikke godkjent utdanning eller diskriminering i arbeidslivet. Med et økende antall flyktninger vil denne gruppen kunne øke om vi ikke lykkes i inkluderingsarbeidet.

Den tredje gruppen er eldre som har jobbet lenge i yrker som innebærer stor slitasje, som helse- og sosial, rengjøring og forretningsmessig tjenesteyting. Det utgjør omtrent én av ti av befolkningen i yrkesaktiv alder. Over 70 prosent av disse var over 50 år. Muskel- og skjelettplager er den klart viktigste årsaken til fravær i denne gruppen. Selv om andelen uføre i denne gruppen har gått noe ned de siste årene utgjør disse fremdeles svært mange. Dette er fravær som kan forebygges og en del vil trolig kunne utføre alternative oppgaver som ikke innebærer samme belastning.

Potensialet for å øke yrkesdeltakelsen i disse gruppene er betydelig. Hva er det da som hindrer folk i å jobbe mer? Arbeidslivsforskningen viser til særlig to forhold som har implikasjoner for politikkutformingen:

For det første: flere jobber når det lønner seg å jobbe. Forskningen viser at insentivene har sterkest effekt for de som befinner seg i de laveste delene av inntektsfordelingen. Det er heller ikke så rart siden det er her forskjellen mellom arbeid og trygd er lavest og tilknytningen til arbeidslivet er svakest. Videre viser forskning at oppfølging og krav om aktivitet kan motvirke effekten av de økonomiske insentivene.

For det andre er terskelen for å delta i norsk arbeidsliv høy. Vi har høy produktiviteten i norsk økonomi og det er bra. Men jo mer produktive vi er, jo flere sliter med å finne en plass. I følge tall fra OECD har omtrent 12-15 prosent av den voksne befolkningen i alderen 15 til 65 år så svake ferdigheter i lesing og regning at de kan ha problemer med å fungere i norsk arbeidsliv. Kan vi leve med at så mange mangler grunnleggende kompetanse – og har utdanningssystemet sviktet dem? Høy omstillingstakt uten nok omstillingstiltak øker også sjansen for å falle fra. Forskning viser at en del av dem som har mistet jobben i omstillinger ikke har kommet tilbake i arbeidslivet, men har havnet varig på uføretrygd. Det er derfor grunn til å tro at høye tall for mottakere av helserelaterte ytelser også skjuler noe arbeidsledighet.

Investeringer i økt yrkesdeltakelse er noe av det mest lønnsomme vi kan gjøre. Skatt fra folk i arbeid utgjør nesten halvparten av statens inntekter. En person som aldri kommer i jobb koster ti millioner bare i inntektssikring. Da er ikke tap av skatteinntekter tatt med og heller ikke økte utgifter til helse og andre sosiale problemer. Samfunnet går også glipp av betydelige ressurser. Tall fra NAV viser at manglende arbeid og helse totalt sett utgjorde 656 000 tapte årsverk i 2014. Det utgjør 27 prosent av alle utførte årsverk i 2014. Verdien av dette er den samfunnsøkonomiske kostnaden. Hvis vi antar at de som er utenfor har en restarbeidsevne tilsvarende halvparten av den gjennomsnittlige arbeidsproduktiviteten vil hver som kommer i jobb gi en gevinst på omtrent 300 000 per år. Arbeidslivsforskerne Holden, Markussen og Røed viser at dersom andelen som innvilges gradert i stedet for full uføretrygd økes fra 30 til 75 prosent kan det gi en årlig samfunnsøkonomisk gevinst på over 20 milliarder. Tallene er basert på anslag i St.prp (2004-2005). Flere studier har vist at yrkesdeltakelse går i arv og påvirkes av hvor mange andre som er utenfor arbeidslivet. Særlig er det urovekkende at yrkesdeltakelsen er fallende i lavinntektsfamilier. Om vi lykkes med å få folk i arbeid i dag vil derfor være avgjørende også for yrkesdeltakelsen for kommende generasjoner.

Det er bred enighet om at vi må øke yrkesdeltakelsen. Spørsmålet er hvordan? Hvordan kan vi sikre insentivene til arbeid og at folk har den kompetansen som kreves for å stå i jobb? Det har vært gjennomført flere reformer som har hatt som formål å få folk i arbeid. For å øke yrkesdeltakelsen må vi ta lærdom av disse erfaringene. Og det finnes ingen enkle løsninger her heller. Vi mener det er tre ting som er særlig viktig:

For det første må det lønne seg å jobbe. For folk flest vil det å gå fra arbeid til trygd fremstå som lite lønnsomt. Men ikke alle opplever det slik, særlig når alternativet er et lavtlønnnsyrke, og skal måles opp mot inntektssikring i kombinasjon med for eksempel kontantstøtte. En lønn til å leve av i lavtlønnsyrkene er dermed avgjørende ikke bare for å forhindre fattigdom og redusere ulikhet, men for å sikre høy arbeidsdeltakelse. Gode lønninger også på bunnen av lønnsstigen har dessuten vært en viktig faktor i norsk produktivitetsutvikling og omstillingsevne. Forslag om lavere innslusingslønn for utsatte grupper risikerer å undergrave arbeidslinja og må unngås. Et progressivt skattesystem med lavere skatter på de laveste inntektene vil virke positivt på yrkesdeltakelsen. Muligheter til å kombinere inntektsgivende arbeid og trygd vil også kunne gjøre det mer lønnsomt å jobbe. Flere studier viser at når trygden ikke avkortes, jobber flere mer. Det er imidlertid behov for mer kunnskap om hvordan overgangen fra arbeid til trygd påvirkes.

For det andre må de som faller utenfor settes i stand til å delta i arbeidslivet. Så lenge muligheten for arbeid ikke er reell hjelper det lite med økonomiske insentiver. Mange av dem som faller utenfor har nedsatt arbeidsevne og mangler den kompetansen som kreves for å delta i arbeidslivet. Resultater fra arbeidslivsforskningen viser tydelig at arbeidsrettet innsats øker yrkesdeltakelsen, men at effekten av tiltakene varierer. En viktig lærdom er at for å oppnå størst effekt må tiltakene sikre den enkelte en kompetanse som etterspørres i arbeidslivet. I praksis betyr det at arbeidspraksis bør legges i det ordinære arbeidsliv og de som trenger det bør få mulighet til å skaffe seg formell kompetanse. Det betyr også opplæring tilpasset den enkeltes evner og ønsker og med mål om varig yrkesdeltakelse vel så mye som rask inngang til arbeidslivet.

Allerede i dag er det få jobber som krever liten eller ingen kompetanse. Disse vil det ifølge SSBs framskrivninger bli enda færre av i framtiden. Skole og arbeidsliv må sørge for at flest mulig har kompetanse de kan bruke i arbeidslivet. Å hindre frafall i videregående er avgjørende. Det kan også bety å tenke nytt om videregående opplæring. Har vi i vår iver etter like muligheter for alle gjort opplæringen for teoritung? Er det behov for flere korte og praksisnære utdanningsløp som ikke gir generell studiekompetanse?

Samtidig må vi bedre mulighetene for at voksne kan ta utdanning. Undersøkelse tyder på langt flere ønsker å ta videregående i voksne alder dersom det legges til rette for det. Det kan være innvandrere uten utdanning som godkjennes i Norge eller personer som har droppet ut av videregående, men som er motivert til å fullføre utdanningen. På det siste har kunnskapsministeren gjort konstruktive grep med å åpne for at retten til videregående opplæring skal gjelde også før fylte 25 for de som har falt ut.

En del vil også ha behov for utdanning for å kunne utføre nye oppgaver, enten fordi helsa hindrer dem i å stå i sammen jobb eller at de har mistet jobben. Utdanningsløp nært knyttet til arbeidslivet vil kunne gjøre det lettere både for voksne og for skoletrøtt ungdom å fullføre utdanningen.

Det er videre behov for å få bedre ordninger for godkjenning av utdanning og fagkompetanse fra utlandet slik at de som kommer til Norge får brukt sine ressurser i norsk arbeidsliv. I dag er prosessene for slik godkjenning langsomme og vanskelige å navigere. Sist men ikke minst: Forebygging er nesten alltid billigere men skjer likevel for sjelden. Vi må se på tiltak som bidrar til at arbeidsgivere i større grad forebygger fravær og legger til rette for at flere kan bruke sin restarbeidsevne – før langtidssykemelding og uførhet. Hovedregelen bør være gradering, det vil si at de som mottar ytelser jobber det de kan mens trygdeytelsene dekker opp for resten. Passivitet kan i ofte gjøre problemene verre. Vi bør også se på mulighetene for omskolering og tilrettelegging av arbeidsoppgaver allerede når de første tegnene melder seg. Det kan hindre at uførhet blir et faktum og bidra til at flere kan stå lenger i jobb.

For det tredje må tiltak også komme på etterspørselssiden. Forskerne Holden, Markussen og Røed har pekt på at mange tiltak settes inn på tilbudssiden – i form av kompetansebygging og økonomiske insentiver. Men det nytter lite hvis arbeidsgiver velger noen andre, og etterspørselssiden har for få virkemidler. Politiske grep for å skape arbeidsplasser personer som har nedsatt arbeidsevne, og som dermed vanskelig vil kunne hevde seg i det ordinære arbeidsmarkedet, må vurderes. Mye mer må gjøres for sikre etterspørselen etter denne arbeidskraften. Det kan være i form av tiltaksplasser, og om nødvendig bør offentlig sektor opptre som «employer of last resort», ifølge disse forskerne, og kommunesektoren kan spille en hovedrolle.

På tvers av alle typer tiltak er dyrt og tilpasset en bedre investering en kortvarig og universell. Individuell tilpasning er allerede utgangspunktet for NAV sitt arbeid. Det er likevel grunn til å stille spørsmålstegn ved om virkemidlene til NAV er tilpasset de som har behov for mer omfattende og langsiktig oppfølging. Formålet til NAV er å få folk raskest ut i arbeid. Personer som er langt unna arbeidslivet – for eksempel unge eller innvandrere med lite skolegang - kan ha behov for mer omfattende og langvarig oppfølging enn det NAV kan tilby. Pøbelprosjektet, som er rettet mot å få ungdom tilbake til utdanning og arbeid, viser at skreddersøm og oppfølging har effekt. Mer individuell tilrettelegging var også en av Brochmannutvalgets anbefalinger for å få flere innvandrere i arbeid.

Det er behov for mer kunnskap om virkningen av konkrete tiltak, men vi vet også allerede en del om hva som virker. Hvorfor gjør vi da ikke mer? En grunn er en del av tiltakene, som utdanning og skreddersøm, er dyre. Selv om gevinsten trolig er høyere påløper kostnadene i dag. En annen grunn er at de som betaler for å få folk i jobb – for eksempel i kommunen, ikke alltid er ikke de samme som sparer trygdeutgifter – for eksempel staten. En tredje kan være nettopp at de som betaler mest i dag er de som selv står utenfor – og ikke roper høyt nok.

Økt yrkesdeltakelse kommer til å bli viktig framover. Norsk økonomi står midt oppe i store omstillinger. Økt arbeidsledighet vil innebære at flere vil behov for ny kompetanse for å komme seg over i en ny jobb. Utviklingen av stadig mer intelligente maskiner og roboter vil gjøre at oppgaver som før ble utført av mennesker kan overtas av teknologi. Om det fører til færre jobber er usikkert, men det vil uansett endre arbeidslivet. Disse endringene må vi utnytte for å sørge for at det finnes arbeid for ulike mennesker.

Arbeid er nøkkelen til deltakelse og integrering i det norske samfunnet. At folk som kan jobbe ikke er i arbeid er en enorm sløsing med ressurser.

Forrige
Norge trenger friske tanker og ideer
Back To Top