Foto: Unspplash, Rawpixel

Robotene kommer – hva svarer offentlig sektor? Publisert:

Slik kan teknologisk endring bidra enda bedre til en sterk velferdsstat også i framtida. 

Les hele rapporten ved å trykke på denne linken (åpner en .pdf fil)

 

Sammendrag av rapporten:

Velferdsstaten trenger teknologi. Det norske samfunnet står overfor store utfordringer i årene som kommer. Vi blir flere eldre og andelen yrkesaktive i befolkningen synker. Inntektene fra oljen vil gradvis avta. Samtidig øker forventningene innbyggerne har til offentlige tjenester. Norge har råd til en sterk velferdsstat i framtida også, men det forutsetter at vi bruker ressursene og menneskene smart og der de trengs mest. Teknologien kan hjelpe oss med dette.

Teknologiske verktøy kan også bidra til å redusere dagens store utfordringer med sykefravær og uførhet, gjennom å redusere fysisk belastning for de ansatte. Dessuten kan teknologi bidra til bedre livskvalitet og mestring for brukere. En annen positiv effekt kan være økt tillit til offentlige myndigheter, fordi kvaliteten på tjenestene blir bedre og fordi brukerne i større grad er med på å utforme dem.

Vi trenger flere konkrete eksempler på hva digitalisering av offentlig sektor betyr. Debatten om digitalisering og automatisering er ikke alltid så lett å forstå. Mange festtaler og få konkrete eksempler gjør at det for mange oppleves som om dette ikke angår dem og deres jobber. Men det som skjer vil påvirke alle. Digitaliseringen av samfunnet vårt skjer over alt hele tiden, og stadig nye muligheter oppstår. I denne rapporten presenterer vi konkrete eksempler på hva digitalisering av offentlig sektor er og kan bety i framtiden, blant annet sett gjennom brillene til fire svært forskjellige grupper ansatte i offentlig sektor.

– Vi har blant annet sett helt konkret på hvordan teknologien har bidratt til å gi bibliotekene et nytt samfunnsoppdrag og hvordan eldreomsorgen ved hjelp av elektroniske journaler og ulike sensorer frigjør tid og krefter som kan brukes sammen med de eldre

– Hos kemneren gjør digitale verktøy at enkle rapporterings- og arkiveringsoppgaver frigjør arbeidstid til nye og voksende oppgaver som bare mennesker kan løse.

– Vi har besøkt sykehus der roboter bidrar til å løse store logistikkbehov, og der ansatte både har fått nye og mer spennende arbeidsoppgaver og en mindre fysisk belastende arbeids­hverdag.

I Norge har vi svært gode muligheter til å lykkes med ny teknologi. Det er en rekke sider ved det norske samfunnet som gjør at vi har gode forutsetninger til å ta i bruk mulighetene teknologien gir. For det første er vi en digitalt moden befolkning. Vi er verdensledende i å ta i bruk ny teknologi, og har for eksempel flest nettbrett og smarttelefoner i verden per innbygger. For det andre gjør den norske modellen, med korte avstander mellom ledelse og ansatte og høy tillit i arbeidslivet, oss godt rustet til å håndtere endrede arbeidsoppgaver. At Norge har et godt organisert arbeidsliv gjør at nye mål kan nås i samarbeid mellom ledelsen og de ansatte og deres tillitsvalgte, og det bidrar til at vi velger gode løsninger for brukerne. For det tredje har de ansatte i offentlig sektor gjennomgående høy kompetanse. Dette gjelder på alle nivåer og i alle sektorer.

Koordinering er mer krevende enn konkurranse. Innføring av ny teknologi i offentlig sektor går ikke alltid så fort som vi skulle ønske. En forklaring vi ofte hører på hvorfor ting tar tid, er at offentlig sektor ikke opplever direkte konkurranse, og derfor ikke har det samme presset på å innføre endringer som private virksomheter. Denne analysen er for snever.

Det er mange eksempler på at det allerede gjøres godt arbeid med å digitalisering og bruk av ny teknologi i offentlig sektor. En rekke offentlige etater, fra SSB, NAV og domstolene til hjemme­tjenester, kirker og bibliotek, har allerede satt i gang egne prosjekter som både kan spare utgifter og øke kvaliteten på velferdstjenester. Men det store bildet er at dette skjer for spredt, og det går for sakte.

Forklaringen på hvorfor det er slik, er sammensatt: offentlig sektor er langt mer regulert og kompleks enn noen privat virksomhet. Det gjør at ting tar tid. Videre mangler det penger til å gjøre store investeringer i nye løsninger. Til slutt styres offentlig sektor etter nokså rigid mål- og resultatstyring, som bidrar til en ukultur der frykten for å gjøre feil står i veien for nye ideer.

Digitaliseringen av offentlig sektor er med andre ord komplisert. Det betyr ikke at vi skal tenke at vi kan ta det med ro. Nødvendige investeringer krever at det settes av penger. Skal vi finne de beste løsningene må vi også eksperimentere mer, og dele erfaringer med hverandre. Landets over 400 kommuner løser mange av de samme type oppgavene. Samarbeid er derfor avgjørende, skal vi komme et skritt videre.

De ansatte vil ta i bruk ny teknologi og lære seg det de trenger i en annerledes arbeidshverdag. Vår spørreundersøkelse viser at et stort flertall av Fagforbundets medlemmer er svært positive til ny teknologi. De sier at ny teknologi «gir oss nye muligheter til å løse oppgaver bedre». Det er med andre ord ikke de ansattes vilje det står på. Ønsket om ny kompetanse er enormt, men mange opplever at de ikke får den opplæringen de trenger. Dessuten viser undersøkelsen av de ansatte ikke opplever å bli involvert godt nok når ny teknologi innføres og utvikles på arbeidsplassen.

Resultater fra spørreundersøkelse blant Fagforbundets medlemmer:

1. De ansatte er positive til teknologi: Et flertall av respondentene mener ny teknologi gir mulighet til å løse oppgaver bedre. Bare 1 av 10 mener ny teknologi ikke gir mulighet til å løse oppgaver bedre. Mange er dessuten utålmodige på offentlig sektors vegne. Imidlertid kommenterer svært mange at mangel på eller bruk av dårlig og gammelt utstyr, og systemer som ikke snakker sammen medfører dobbelt- og trippelarbeid og tar tid bort fra viktige arbeidsoppgaver. I tillegg peker flere på at teknologien også har medført økte krav om rapportering som oppleves som tidkrevende og unødvendig. Det er bekymringsfullt, og kan på sikt ødelegge motivasjon og inspirasjon for endring.

2. De ansatte er svært villige til å tilegne seg ny kunnskap. Over 80% av respondentene oppgir at de er villige til å tilegne seg ny kompetanse for å kunne utføre nye arbeidsoppgaver. Bare 3,5 prosent sier at de ikke er det. Imidlertid oppgir bare 35% av respondentene at virksomheten har gode ordninger for påfyll av ny kompetanse. Nesten like mange sier at de ikke har det.

3. De ansatte opplever ikke at informasjon, medvirkning og forankring er god nok. Ansattes medvirkning er lovregulert. Det er dessuten både lurt og lønnsomt. Derfor er det bekymringsfullt at bare 38 prosent av respondentene mener de får god nok informasjon i forkant av endringer, og at hele 3 av 10 mener det motsatte. Når det gjelder mulighet til å påvirke endring i egne arbeidsoppgaver opplever bare 31 prosent at dette stemmer. Flere (36 prosent) ­oppgir at de ikke opplever å ha denne muligheten. 1 av 4 respondenter oppgir dessuten at de er bekymret for at endringer gjør at innflytelsen på egen arbeidshverdag blir svekket. Nesten like mange oppgir at de ikke mener dialogen mellom tillitsvalgte og ledelsen om endringer i virksomheten er god. Bare 4 av 10 mener denne dialogen fungerer. Dersom man ønsker at de tillitsvalgte skal bidra til å motivere andre ansatte og fungere som en motor for omstilling, er også dette bekymringsfullt.

Spørreundersøkelsen ble sendt ut blant Fagforbundets medlemmer, og fikk 30.908 svar.

Ny teknologi krever ny kompetanse. I tiden som kommer vil mange av dagens arbeidsoppgaver kunne erstattes av teknologi, og nye oppgaver vil oppstå. Behovene i offentlig sektor kommer til å øke mye de neste tiårene. Det betyr at behovet for ansatte vil øke, ikke avta, selv om vi tar i bruk ny teknologi der det er mulig. Likevel vil mange av oppgavene være annerledes, og stille helt nye krav til kompetanse. Det kan også bety at det blir færre stillinger ett sted, og flere et annet. Så langt har digitalisering i liten grad endret bemanningsbehovene i offentlig sektor, men dette kan endre seg i framtida. At Fagforbundets medlemmer i spørreundersøkelsen uttrykker sterk optimisme til hva teknologien kan bidra med, og et enda sterkere ønske om ny kompetanse for å kunne ta den i bruk, lover godt for framtida. Men de ansattes ønsker løser ikke dette alene. Behovet for mer etter- og videreutdanning og mer læring er allerede stort, og det kommer til å bli enda større.

Medvirkning er lurt, lønnsomt og dessuten lovpålagt. Likevel ser vi at dette ofte ikke skjer i praksis. Arbeidstakeres medvirkning i endring og omstilling, og samarbeid mellom ansatte og ledelse er en sentral verdi i det norske arbeidslivet. Det er godt avtalefestet og innarbeidet i norsk arbeidsliv. Likevel finner vi i vår undersøkelse at nødvendig medvirkning ofte ikke skjer. En forklaring kan være at teknologiske endringer utfordrer etablerte samarbeidsmodeller. Mange av teknologiendringene skjer i mange små skritt som i sum gir store endringer, men ikke nødvendigvis er direkte koblet til omorganisering eller nedbemanning.

Medvirkning er viktig i et demokratiperspektiv. At ansatte har rett til å delta i beslutninger som påvirker eget liv og arbeidssituasjon gir blant annet eierskap til virksomhet og arbeid, stolthet og trygget. Spesielt viktig er dette i mange yrker Fagforbundet organiserer, der ansatte har stort ansvar mens arbeidshverdagen ofte er krevende og medfører tung belastning, og lønnsnivået for mange er lavt.

Like viktig er det at medvirkning også bidrar til økt produktivitet. Dette gjelder også når vi snakker om teknologi. God teknologiutvikling er avhengig av at brukerne involveres så tidlig som mulig. Da tilpasses løsningene de reelle behovene, og de blir enklest å bruke. Men brukerne av ny teknologi i offentlig sektor er ikke bare innbyggerne som bruker tjenestene. Ofte er det de ansatte i offentlig sektor som faktisk skal bruke teknologien i sine jobber. Ansatte i førstelinjen er som regel i nær kontakt med brukerne, og har derfor et unikt innblikk i hva som trengs og virker for dem – og hva som ikke gjør det. De beste løsningene vil derfor ofte oppstå nettopp i førstelinjen og på lokalt nivå – fordi det er her man vet hvor skoen trykker. Selv om alle medarbeidere selvfølgelig ikke selv skal drive teknologisk utvikling, kan de i langt større grad trekkes inn i arbeidet med å identifisere behov, og i valg og tilpasning av løsninger. Dersom de ansatte ikke er med å påvirke utviklingen, går vi glipp av store fordeler.

Rask og stadig endring som følge av teknologisk utvikling gjør at vi også må tenke nytt om de ansattes og deres tillitsvalgtes rolle. Alle kan ikke være innovative hele tiden, og mange har mer enn nok med å levere sine daglige oppgaver. Det gjør at de tillitsvalgtes rolle blir enda viktigere. Vi peker særlig på tre ting som må på plass

– Når grensegangen mellom små og store endringer blir vanskeligere, vil jevnlig dialog mellom tillitsvalgte og ledelse om retning og opplevelse bli enda viktigere. En sterkere og mer aktiv rolle for de tillitsvalgte i digitaliseringsprosesser vil kreve nok og god nok opplæring av de tillitsvalgte. Det er også avgjørende med utveksling av kunnskap de tillitsvalgte imellom. Dette er oppgaver fagforeningene selv må løse, og som må bli viktigere framover.

– Det finnes nå flere prosesser der de som skal bruke teknologien og de som lager den, møtes, som en del av målet om å sette brukeren i sentrum. Som regel dreier det seg om innbyggere, ledelse i offentlig sektor og teknologimiljøene. Det er helt avgjørende at de tillitsvalgte og fagforeningene også har en plass i dette arbeidet.

– De tillitsvalgte og fagorganisasjonene i offentlig sektor må jobbe for økt digitalisering. At dette skjer er en forutsetning for at utviklingen skal kunne gå raskt nok.

I nyere norsk historie har store utfordringer og endringer ofte blitt løst når arbeids­livets organisa­sjoner og staten samarbeider, i det vi kaller trepartssamarbeidet. Et felles lønnsoppgjør og frontfags­modellen har sikret oss en konkurransedyktig økonomi og bærekraftig lønnsvekst. Men også andre spørsmål har funnet løsninger i møtet mellom de to partene og staten: pensjon, kompetanse, sysselsetting og arbeidstidsbestemmelser er noen av dem. Jo mer komplekse oppgaver, dess viktigere rolle har trepartssamarbeidets mange organisasjoner og møteplasser. Trepartssamarbeidet har vist seg å være svært nyttig også på lokalt nivå. Når gjelder teknologi bør vi jobbe med å finne svar på problemstillingene som oppstår nettopp i trepartssamarbeidet: i møtet mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og politikk.

Det er vi som skal styre teknologien, ikke teknologien som skal styre oss. Det er mennesker som bestemmer hvordan vi skal bruke teknologien. Målet skal være å sørge for at den brukes til å gjøre samfunnet bedre, for flere. Teknologi innen helse og omsorg skal ikke fjerne de varme hendene, men sørge for at de brukes der de virkelig trengs – og ikke til enkle rutineoppgaver en digital prosess eller en robot kan gjøre for oss. Det samme gjelder for alle andre offentlige tjenester: vi må bruke mennesker der de trengs, teknologi der det fungerer.

Selv om mange offentlig ansatte er positive til teknologiens muligheter, er mange frustrerte over dårlig og utdatert utstyr, mange peker også på at ny teknologi fører til økt rapporteringsmengde, ikke en mer effektiv arbeidshverdag. Dette er eksempler på at teknologi også kan brukes feil. Sist men ikke minst er det avgjørende at vi har med oss at selv om teknologien gir store muligheter, er det også utfordringer som må håndteres og som krever at vi bruker mer tid og prosesser enn tilfellet ville vært i privat sektor. Dette ser vi for eksempel knyttet til personvern og svake brukergrupper.

De store endringene teknologien medfører krever felles løsninger for å bevare, omstille og bygge kompetanse, for å sikre verdifull og viktig medvirkning og for å sørge for at teknologien brukes til det vi ønsker: frigjorte ressurser til å levere bedre tjenester til flere i årene som kommer, når ressursene blir mindre og behovene større. Det vil fortsatt være behov for mange medarbeidere i offentlig sektor, trolig flere enn i dag. Men skal vi lykkes er det avgjørende å sørge for at de som utvikler de offentlige tjenestene har tillit og kompetanse til å gjøre jobbene sine sammen med teknologien. Det er også avgjørende at vi får et taktskifte, slik at innføringen av ny teknologi går raskere enn i dag og skjer i hele offentlig sektor.

Skjermbilde

 

Vi presenterer følgende anbefalinger:

På bakgrunn av intervjuer, spørreundersøkelse og konkrete casestudier kommer Tankesmien Agenda i denne rapporten med anbefalinger til myndigheter og fagbevegelse om hvordan teknologisk endring kan bidra enda bedre til en sterk velferdsstat også i framtida. En viktig observasjon er at endringer må skje fort og langsomt på samme tid. Fort på den måten at det må settes av mer ressurser til både å utvikle, prøve og investere i nye løsninger. Langsomt på den måten at medvirkning og kompetanse ikke kan prioriteres ned.

Staten må sette ambisiøse mål og koordinere innsatsen bedre:

– Bevilgningene til investeringer i ny teknologi bør økes. Samtidig må det stilles krav om at investeringene over tid reduserer kostnader og frigjør ressurser til høyere kvalitet eller til å løse flere oppgaver. Dagens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform, med flate «ostehøvelkutt» forsinker nødvendige omstillingsprosesser, og bør endres. Investeringer i teknologi bør være en integrert del av budsjetter, og i mindre grad enn i dag finansieres over ulike potter det må søkes penger fra.

– Koordinerende departement bør oppnevne pilotkommuner (og pilotvirksomheter) som får støtte til utvalgte forsøk der ansatte og brukere er delaktige. En del av en slik strategi må være konkrete planer om utbredelse og skalering nasjonalt dersom piloten er vellykket.

– Sørge for at utstyrspark og nett fungerer i alle offentlige virksomheter, slik at arbeidstakere faktisk kan bruke teknologien til å bedre offentlige tjenester. Dobbeltarbeid grunnet systemer som ikke snakker sammen, manglende og defekt utstyr står i dag i veien for nødvendig utvikling.

– Bruke teknologien til organiserte eksperimenter i videreutviklingen av offentlige tjenester, der arbeidstakere gjennom de tillitsvalgte involveres systematisk og helt fra start som en del av en mer brukerorientert teknologiutvikling.

– Barn og unge må gjennom skoleløpet, i større grad enn i dag, lære det robotene ikke kan: tolke følelser, takle kaos og være kreative. Dette innebærer mer dybdelæring. I tillegg må den digitale grunnkompetansen bli bedre.

– Fagorganisasjonene i offentlig sektor må ta initiativ til, og være pådrivere for, en mer systematisk kompetansepolitikk, som omfatter:

– Krav om kompetansekartlegginger på arbeidsplassen, der man vurderer de ansattes kompetanse opp mot kommende behov. Det er avgjørende at kompetansekartlegginger skjer regelmessig og følges opp med faktisk investeringer i kompetanse. Kompetansebygging må også omfatte eldre arbeidstakere. Det må særlig drøftes hvordan små stillingsbrøker kan forenes med nødvendig kompetansebygging. Mindre bruk av slike stillingsbrøker vil lette utviklingen.

– En kostnadsdelingsmodell for etter- og videreutdanning, i samarbeid med myndigheter og arbeidsgiverorganisasjoner. Forbundet for Ledelse og Teknikk (FLT) har allerede i dag en modell der etter- og videreutdanning er en del av tariffoppgjørene. En slik ordning kan utvides og tilpasses offentlig sektor gjennom trepartssamarbeidet. Liknende ordninger, der utdanningstilbud knyttes til fagorganisering, kan også bidra til å gjøre fagorganisering attraktivt for enda flere, og dermed øke organisasjonsgraden.

– Fagbevegelsen og de tillitsvalgte må være pådrivere. Tillitsvalgte har rett og plikt til å medvirke i utviklingen. Som representanter for de ansatte skal de spille inn hvilke behov som finnes, hvilke løsninger som har best mulighet for å lykkes og hvordan implementeringen best kan skje. Men for å spille en slik rolle, kreves det mer opplæring i rettigheter og problemløsning spesielt tilknyttet endring som følge av teknologi enn det de fleste får i dag. I større virksomheter kan det kanskje være mer aktuelt at en av de tillitsvalgte har et spesielt ansvar for samarbeid med ledelsen rundt innføring av nye teknologi.

– Fagbevegelsen må også være tydelige på at langsiktig gevinst noen ganger kan ha kortsiktige kostnader. Digitalisering gjør at vi kan løse oppgaver mer effektivt. Noen ganger kan det innebære at dagens jobber blir borte. Det kan også innebære nedbemanning i enkelte sektorer eller enheter. Det betyr at noen må få helt nye oppgaver eller nye stillinger, med store behov for ny kompetanse for den enkelte. For å få til dette på en god måte, er det avgjørende at fagorganisasjonene trekkes inn så tidlig som mulig i prosessene. Bare slik kan man sørge for at ansatte som rammes får de best mulige forutsetningene til å gå videre i andre deler av arbeidslivet. Her har offentlig sektor et godt utgangspunkt: Spørreundersøkelsen viser at troen på teknologiens muligheter og ønsket om å lære nytt står langt sterkere enn frykten for å miste jobben blant Fagforbundets medlemmer.

Arbeidsgiver/ enhetsledere må i større grad legge til rette for teknologibruk som løser de ansattes og brukernes behov:

– Brukere og ansattes kompetanse bør innlemmes i sentrale utviklingsprosesser, blant annet gjennom representasjon ved de tillitsvalgte. Teknologien må svare på reelle behov, og både ansatte og brukere må sikres en hånd på rattet når det gjelder utvikling av ny teknologi. Det betyr imidlertid ikke at alle tjenester i alle norske offentlige virksomheter kan utvikle sitt eget spesialtilpassede system basert på behovet på den enkelte arbeidsplass.

– Faste jobber er fremdeles hovedregelen i det norske arbeidslivet, og det er enda viktigere i perioder der ny teknologi skaper behov for ny kompetanse. Ufrivillig deltid, små stillingsbrøker og løs tilknytning til arbeidslivet er vanskelig å kombinere med kontinuerlig opplæring og omstilling.

– Opplæring, opplæring, opplæring. Den eksplosive teknologiske utviklingen betyr at vi må forvente hyppigere eller konstant omstilling i mange virksomheter i tiårene som kommer. Men endringene kan ikke forstyrre arbeidet som skal utføres fra dag til dag. Det krever god opplæring av alle brukere av nye løsninger, og ofte i flere omganger. I krevende omstillinger kan det også bety at doble skift eller andre former for ekstra bemanning i perioder må på plass for å sørge for at opplæring kan skje uten at brukerne og kjerneoppgavene blir skadelidende.

Rapporten er forfattet og publisert av Tankesmien Agenda, som står ansvarlig for alle konklusjoner og anbefalinger. Vi takker for alle de mange innspillene og bidragene vi har fått underveis. Eventuelle feil og mangler er vårt ansvar alene.