Foto: Kaja Bruskeland & Elen Sonja Klouman

Er Amazon vår tids jernbane? Publisert:

Amazon etablerer skytjeneste i Norge, men nye reguleringer truer i horisonten.

Amazon er blitt verdens største selskap målt både ved børsverdi som omsetning. De er mest kjent for varehandel, men er også verdens største leverandør av datasentre og skybaserte IT-tjenester. Amazon Web Services etablerte seg nylig også i Norge. Kanskje burde vi tenke på Amazon som vår tids jernbane. Det er effektivt med kun én jernbanelinje. Historisk ble dette håndtert ved at det offentlige drev jernbanen. Da får man fordelene med kun ett nettverk uten å få ulempene med privat monopol. Men hva gjør vi med Amazon?

Måten Amazon og andre store teknologiselskaper opererer på, gir en helt ny form for monopol, hevder Lina Khan. Hun har fått stor oppmerksomhet for fagartikkelen «Amazon’s Antitrust paradox», der hun fastslår at det er behov for å skrive om lærebøkene, og at økonomene trenger en ny tilnærming til hva som er markedsmakt. Amazon dominerer internasjonal netthandel, ansetter mer enn en halv million mennesker, og eier mye av internetts infrastruktur gjennom sin skytjeneste. «Som kunder er det mye å elske ved teknologiselskapene, men som borgere, som arbeidere og som gründere opplever vi at makten deres er faretruende», sier Khan til The New York Times.

Hvorfor det? Selskaper som Amazon er blitt store på nettverkseffekter: plattformselskaper blir mer verdt jo flere som bruker dem. Det er begrenset hvor mange markedsplasser det vil være effektivt å ha. Når «alle» handler via Amazon, skal det mye til å bygge en konkurrerende plattform som tilbyr det samme.

Samtidig gir denne posisjonen både en unik tilgang på informasjon om kundene, produktene og markedene, en mulighet til å bestemme betingelsene på plattformen til sin fordel, og til å bruke informasjonen til andre formål. Det gjør de store teknologiselskapene til strukturelle maktfaktorer. Denne makten kan de bruke til å tilby lavere priser til kundene, men også til å feste grepet i markedet. Informasjon samlet inn fra kjøpere og selgere på plattformen, kan brukes til å markedsføre egne konkurrerende produkter.

I 2011 brukte Matkjedeutvalget (NOU 2011:4) begrepet «portvoktermakt» om matkjedene. De kan presse leverandører inn på urimelige vilkår ved å true med å kaste dem ut av en infrastruktur de kontrollerer. Den beskrivelsen passer godt også for plattformselskapene.

Selv om selskapet har fått stor makt, har ikke Amazon monopol i klassisk forstand. Det er heller ikke slik at kundene til Amazon nødvendigvis må betale høyere priser som følge av selskapets dominerende stilling. Derfor bryter selskapet ikke uten videre med klassisk konkurranselovgivning, som ser på om konsentrasjon i et marked gir kundene høyere priser. Derfor passer reguleringen som ble brukt for å bryte opp monopolet til selskap som Standard Oil på slutten av 1800-tallet dårlig på de nye teknologigigantene.

Demokraten David Cicilline, som leder en ny tverrpolitisk gruppe som skal vurdere behovet for reguleringer av store teknologiselskaper, har etterlyst en seriøs diskusjon om hvordan disse plattformene har en portvaktrolle som hindrer konkurranse og innovasjon. Kanskje til og med truer demokratiet.

Etter en periode der konkurransepolitikken i hovedsak har begrenset seg til en snever definisjon av «misbruk av ledende stilling», er feltet igjen i ferd med å utvide seg. EU har strammet grepet, og blant annet bøtelagt Google for å få oss til å velge Google Shopping, og for å ha opptrådt slik at vi må kjøpe hele pakken, blant annet med Google Search og Google Chrome.

Høsten 2018 gjennomførte det amerikanske konkurransetilsynet (Federal Trade Commission, FTC) en serie med offentlige høringer om behovet for å regulere de store teknologiselskapene som Facebook, Google, Apple og Amazon. Flere pekte på utfordringer forbundet med at så mye makt er blitt konsentrert i hendene til en håndfull store selskaper. Noen av synspunktene som kom frem var at konkurranselovgivningen ikke bare burde konsentrere seg om prisene ut til kundene, men også vurdere produksjonssiden: forhold som arbeidsbetingelser, deres bidrag til økende økonomisk ulikhet og innflytelse selskapene har over politikken.

Noen mener oppsplitting av selskapene er en vei å gå, men et annet interessant forslag er å regulere den portvaktrollen de store selskapene får. De sitter med kontroll over nødvendige tjenester som «alle» bruker.

Lina Khan har foreslått at Amazons netthandel og formidling av skytjenester burde behandles som nødvendig infrastruktur, altså reguleres som om det var en bro, en havn eller en jernbanestrekning. Det innebærer et krav til ikke-diskriminerende adgang på like vilkår. Nettplattformen er den nye perrongen – den må være åpen for alle, og ingen burde kunne gis særfordeler. Amazon utviklet sine skytjenester fordi de selv trengte lagringen. Nå har de ledig kapasitet, som de leier ut til andre. Men når selskapet først kontrollerer denne viktige infrastrukturen, er de i en monopolsituasjon til å sette betingelser for blant annet bruk og priser.

Det reiser spørsmålet om et selskap skal kunne drive både plattformen og kommersiell virksomhet på den samme plattformen. Det stiller også krav til regulering som bedrer konkurransebetingelsene på plattformen. Her er det kanskje også en parallell til elektrisitetsmarkedet. Det kan være greit at det er én aktør som driver strømnettet, men alle må ha like vilkår for å selge strøm der. Hvorfor skal ikke det som gjelder for kommersielle aktører på strømnettet, gjelde for kommersielle aktører på internett?

I India innførte statsminister Narendra Modi nylig nye reguleringer for å bedre konkurransen i netthandelen. 500 millioner indere er allerede på internett, 900 millioner vil kunne koble seg på. Amazon og andre teknologiselskaper har lenge sett mulighetene. Modi, på sin side, vil sanke stemmer til det kommende valget, og har gjennomført reguleringer som skal beskytte småbedrifter mot at mektige plattformselskaper tar over markeder og utkonkurrere de mange små virksomhetene.

Reguleringen gjelder plattformselskaper, det vil si digitale markedsplasser som tilrettelegger kontakt mellom kjøpere og selgere. Den nye loven skal regulere to områder:

For det første skal plattformene ikke lenger kunne selge produkter fra selskap de selv eier eller har kontroll over. Her har det vært mulig for plattformselskapene å utnytte hull i lovverket som gjorde det mulig for markedsplasser å selge egne produkter. Amazon kan dermed ikke lenger markedsføre egne produkter.

For det andre er det krav til at markedsplasser skal operere «på en rimelig og ikke-diskriminerende» måte overfor tredjepart selgere. Det betyr at det ikke lenger skal være mulig å gi noen spesielt utvalgte store rabatter, men at betingelsene er like for alle. Dette er et nytt og radikalt krav, og likestiller nettplattformene med nødvendig infrastruktur som vann og elektrisitet, hvor regelen er ikke-diskriminering: Det skal være tilgang for alle på like vilkår.

Reglene hadde umiddelbar effekt, ifølge Reuters. En rekke produkter som blir solgt gjennom Cloudtail, der Amazon eier aksjer, var ikke lenger tilgjengelige. Amazon Pantry, en leverandør av matvarer, måtte også legge om salget.

Mange land leter etter gode reguleringer av de store teknologiselskapene. Burde flere følge Indias eksempel? Tvilsomt, mener Divij Joshi, forsker ved Vidhi Centre for Legal Policy, i en artikkel i The Wire. For det første er det i liten grad gjort grundige undersøkelser av om denne type reguleringer faktisk vil fungere etter hensikten. Videre er ikke reglene ment å skulle gjelde for lokale plattformer. For det tredje mener han at de nye reglene er for generelle, og at de vil bli vanskelig å implementere. Mens dette er hensyn som kommer inn under konkurranselovgivningen, er ikke den indiske konkurransetilsynet forberedt på å håndtere denne type saker, hevder han.

Kritikere av Khans forslag mener det er usikkert om det å regulere Amazons markedsplass og skytjenester som nødvendig infrastruktur ville føre til noe annet enn at alle, også useriøse forhandlere, får bruke plattformen til å formidle sine produkter og tjenester. Denne type motargumenter kommer alltid. Spørsmålet er om man risikerer mer ved å ikke gjøre noe, enn ved å gjøre noe som kan ha noen uforutsette, negative konsekvenser. Det er også lite kunnskap om hvordan slike reguleringer vil fungere i praksis.

Det taler for å prøve seg frem. Økonom og nobelprisvinner Jean Tirole har foreslått at nye konkurranseregler burde være resultat av en deltagende prosess, det kan kaller participative antitrust: Industrien selv og andre berørte foreslår mulige reguleringer, og konkurransemyndigheter kommer med innspill som gradvis utvikles til retningslinjer, men gjennom utprøving og justering underveis.

Amazon må uansett være forberedt på langt tøffere reguleringer.

Kronikken er skrevet av Hilde Nagell og stod først i trykk på Morgenbladet.